Η ιστορική εξέλιξη του Δημοσιονομικού Δικαίου στην Ελλάδα

0

Γλυκερία-Χριστίνα Τερζή, Δικηγόρος

1.  Έννοια και διακρίσεις του Δημοσιονομικού Δικαίου.   

        1.1. Ως Δημοσιονομικό Δίκαιο χαρακτηρίζεται το σύνολο των κανόνων δικαίου, που ρυθμίζουν ζητήματα, τα οποία σχετίζονται αφενός μεν με την εξεύρεση αλλά και με τη διαχείριση των αναγκαίων, για το κράτος, οικονομικών πόρων και αφετέρου με τη διάθεση αυτών, προκειμένου να ικανοποιηθούν οι κρατικοί σκοποί. Το Δημοσιονομικό Δίκαιο ουσιαστικά είναι Δημόσιο Δίκαιο, δεδομένου ότι οι κανόνες του είναι άρρηκτα συνδεδεμένοι με την άσκηση της δημόσιας εξουσίας.

        1.2. Διακρίνεται σε δύο επί μέρους κλάδους, ως εξής:

α) στο Δημόσιο Λογιστικό, το οποίο αποτελείται από τις αρχές και τους νομικούς κανόνες που ρυθμίζουν τη διαχείριση του δημοσίου πλούτου και τον τρόπο της λογιστικής του απεικόνισης1, περιλαμβάνει δε τον κρατικό προϋπολογισμό (κατάρτιση, ψήφιση και εκτέλεση), τις δημόσιες δαπάνες, τον απολογισμό, γενικό ισολογισμό και τις εισπράξεις καθώς και τη σύσταση και λειτουργία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (αποκαλούμενο και «δημοσιολογιστικό δίκαιο»)2. Επίσης, περιλαμβάνει και  ρυθμίσεις σχετικά με την παραγραφή των αξιώσεων υπέρ και κατά του Δημοσίου.

β) στο Φορολογικό Δίκαιο, που αποτελεί αυτοτελή κλάδο του Δημοσιονομικού Δικαίου και περιλαμβάνει το σύνολο των νομικών κανόνων, μέσω των οποίων το κράτος ασκεί τη φορολογική πολιτική, προκειμένου αφενός μεν να αντλήσει τα απαραίτητα έσοδα και αφετέρου να υλοποιήσει παρεμβατικές πολιτικές τόσο στο χώρο της ιδιωτικής οικονομικής δράσης, με στόχο την ενθάρρυνση (ή ακόμη και αποθάρρυνση) συγκεκριμένων οικονομικών πρωτοβουλιών όσο και στον χώρο της κοινωνικής πολιτικής μέσω της αναδιανομής του εισοδήματος. Οι κανόνες του φορολογικού δικαίου διέπουν το περιεχόμενο, τους φορείς και τους όρους νόμιμης άσκησης της φορολογικής εξουσίας του κράτους, καθορίζουν δε αυτοί το πλαίσιο της φορολογικής έννομης σχέσης (Θ. Φορτσάκης- Κ. Σαββαΐδου, Φορολογικό Δίκαιο, 2014)3.  

  2. Σχέση Δημοσιονομικού Δικαίου με Δημοσιονομική επιστήμη

     2.1.   Η δραστηριότητα του κράτους με στόχο την είσπραξη εσόδων και την κάλυψη των αναγκών του ως και η επίδραση της δραστηριότητας αυτής στον τομέα της ιδιωτικής και εθνικής οικονομίας συνιστά αντικείμενο μελέτης, από οικονομικής άποψης, ενός ιδιαίτερου επιστημονικού κλάδου της δημοσιονομικής επιστήμης, δηλαδή της δημοσιονομικής θεωρίας ή δημόσιας οικονομικής.

      2.2. Η δημόσια οικονομική δεν εξετάζει μόνο την υφιστάμενη δημοσιονομική πραγματικότητα ενός κράτους, αλλά συγχρόνως υποδεικνύει και τις λύσεις που επιβάλλουν οι περιστάσεις, προκειμένου να αντιμετωπιστούν ενδεχόμενες μη επιθυμητές εξελίξεις στο χώρο της εθνικής οικονομίας (Κ. Φινοκαλιώτης – Ν. Μπάρμπας, Δημόσια Οικονομικά, έκδ. Γ’ , 2001).

     2.3. Ο νομικός, πάντως, προκειμένου να προβεί στην ορθή εφαρμογή και ερμηνεία του δημοσιονομικού δικαίου, αναγκάζεται συχνά να προσφεύγει σε αναλύσεις των κανόνων της δημοσίας οικονομικής. Οι προσεγγίσεις δε αυτές αποτελούν την ratio, δηλ. την αιτία των ρυθμίσεων που εισάγουν οι δημοσιονομικοί και κυρίως οι φορολογικοί νόμοι.

3. Η εξέλιξη του Δημοσιονομικού Δικαίου.

     3.1. Την ανάγκη της αυτοτέλειας του Δημοσιονομικού Δικαίου ως ιδιαίτερου κλάδου συστηματικού έργου και μελέτης υποστήριξαν αρχικά ο Γάλλος καθηγητής Trotabas, που συνέγραψε το έργο «Εγχειρίδιο δημοσιονομικής νομοθεσίας», στη συνέχεια ο Γερμανός καθηγητής Bocker, καθώς επίσης και ο Ιταλός Griziolti.

    3.2. Είναι γεγονός ότι τα δημόσια οικονομικά έχουν έντονο τεχνικό χαρακτήρα, η δε δράση της δημοσιονομικής διοίκησης, κατά κανόνα και κατά παράδοση, δεν διεξάγεται υπό το φως της δημοσιότητας. Κατά συνέπεια, ο κύκλος των ασχολουμένων με την κατάρτιση του κρατικού προϋπολογισμού και το δημόσιο λογιστικό περιορίζεται στους κόλπους της δημοσιονομικής διοίκησης (Γενικό Λογιστήριο του Κράτους) και του Κοινοβουλίου και δεν επεκτείνεται στον ευρύτερο χώρο των ελλήνων νομικών. Αλλά και το φορολογικό δίκαιο, κατά το, όχι και απώτερο, παρελθόν, δεν είχε την άνθιση που γνωρίζει σήμερα, αποτελώντας, μέχρι πρότινος, το γνωστικό αντικείμενο ενός πολύ περιορισμένου αριθμού ειδικώς ασχολουμένων επιστημόνων.

     3.3. Στην Ελλάδα πρώτος που ασχολήθηκε με τα πιο πάνω ζητήματα ήταν ο καθηγητής Γ. Κοφινάς, το 1929, όταν συνέγραψε το «Εγχειρίδιο Φορολογικού Δικαίου», θεωρώντας το δίκαιο αυτό ως τμήμα του Δημοσιονομικού Δικαίου. Πρώτοι, όμως, που δίδαξαν αυτό ως αυτοτελή κλάδο σε ελληνικά πανεπιστήμια ήταν ο Δ. Σάντης στο Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης και οι Α. Σίδερης, Β. Λαμπρινάκης και Π. Δερτιλής στην τότε Πάντειο Σχολή. Μάλιστα ο τελευταίος ήταν εκείνος που ανέπτυξε περισσότερο τον κλάδο ως αυτόνομο με το σύγγραμμά του «Το δημοσιονομικόν δίκαιον ως ίδιος κλάδος δικαίου», ενώ έτερο γνωστό του έργο αποτελεί και το σύγγραμμά του «Γενικαί Αρχαί Δημοσιονομικού Δικαίου», εκδ. 1962.4

     3.4. Αναμφίβολα, καθοριστική συμβολή στην αναβάθμιση και  αυτοτέλεια του Δημοσιονομικού Δικαίου, στην Ελλάδα, ήταν η, μετά το  1929, αναπτυχθείσα νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η  νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, και, ασφαλώς, η διαχρονική δημοσίευση επιστημονικών μελετών σε θέματα του Δημοσιονομικού Δικαίου, που, κατά τις τελευταίες δεκαετίες, είναι  ιδιαίτερα εκτεταμένη.

4. Η διαχρονική θέσπιση φορολογικών νόμων.

     4.1. Σημαντικοί σταθμοί στη διαμόρφωση ενός αξιόπιστου και λειτουργικού νομοθετικού πλαισίου στο χώρο του φορολογικού Δικαίου υπήρξαν σαφώς οι νόμοι 1640/3-1-1919, «Περί φορολογίας των Καθαρών Προσόδων», 1642/1919, «Περί φορολογίας της αυτομάτου υπερτιμήσεως της ακινήτου ιδιοκτησίας» και 1641/1919, «Περί φορολογίας των κληρονομιών, δωρεών, προικών και κερδών εκ λαχείων».

    4.2. Το έτος 1955 αποτελεί ορόσημο για τη φορολογική νομοθεσία της χώρας, αφού θεσπίστηκε το σημαντικό ν.δ. 3323/1955 «Περί φορολογίας Εισοδήματος Φυσικών Προσώπων», το οποίο εισάγει τον ενιαίο φόρο εισοδήματος (σε αντίθεση με τον φόρο των αναλυτικών κατηγοριών καθαρών προσόδων που ίσχυε μέχρι τότε, με το ν. 1640/1919). Ακολούθως, το 1958 θεσπίζεται το, επίσης, σημαντικό ν.δ. 3843/1958 «Περί Φορολογίας Εισοδήματος Νομικών Προσώπων», ενώ το 1973 εισάγεται νέο νομοθέτημα για τη φορολογία κληρονομιών, δωρεών κλπ. (ν.δ. 118/1973), το οποίο κωδικοποιείται αργότερα με τον ισχύοντα σήμερα ν. 2961/2001.

      4.3. Το 1986 θεσπίζεται ο νόμος 1642/1986, που εισάγει για πρώτη φορά τον φόρο προστιθέμενης αξίας στην ελληνική έννομη τάξη, κωδικοποιείται δε ο νόμος αυτός το έτος 2000 με τον ν. 2859. Το 1994 ολοκληρώνεται σε ενιαίο κείμενο η κωδικοποίηση των ν.δ. 3323/1955 και 3843/1958 (που είχαν υποστεί σωρεία τροποποιήσεων) και εκδίδεται ο ν. 2238/1994, ο οποίος ίσχυσε μέχρι τις 31/12/2013, οπότε και αντικαταστάθηκε από δύο νέα νομοθετήματα, δηλαδή από τον ν. 4172/2013 («Φορολογία Εισοδήματος κλπ.») και από τον ν.  4174/2013 («Φορολογικές Διαδικασίες και άλλες διατάξεις»), ο οποίος αποτελεί και το πρώτο αυτοτελές νομοθέτημα φορολογικής διαδικασίας στην Ελλάδα. Εξυπακούεται ότι όλοι οι πιο πάνω νόμοι έχουν υποστεί αναρίθμητες νομοθετικές παρεμβάσεις, με συνέπεια, ενίοτε, το περιεχόμενό τους να έχει καταστεί εντελώς διάφορο με το αρχικό τους κείμενο5.

     4.4. Πάντως, στη χώρα μας τα θεμέλια του φορολογικού δικαίου κείνται σε διατάξεις του ίδιου του Καταστατικού μας Χάρτη, ο οποίος θέτει ένα συγκεκριμένο πλαίσιο από βασικές αρχές και θεμελιώδεις κανόνες, βάσει των οποίων πρέπει να θεσπίζονται και να εφαρμόζονται οι σχετικοί φορολογικοί νόμοι (άρθρα 4§§1,5 και 78 Συντάγματος). Έτσι, δεν είναι τυχαίο ότι ένα σημαντικό μέρος των ακυρωτικών αποφάσεων των διοικητικών δικαστηρίων έχουν ως αιτιολογία την αντίθεση φορολογικών διατάξεων προς τις εν λόγω συνταγματικές αρχές, κάτι που, δυστυχώς, στη χώρα μας αποτελεί επιπολάζον φαινόμενο.

5.  Προϋπολογισμός και θεσμικός έλεγχος της δημόσιας διαχείρισης

        5.1. Όπως ήταν εύλογο, η καθιέρωση του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος στη χώρα μας συνοδεύτηκε με την θεσμοθέτηση του πολιτικού ελέγχου της δημόσιας διαχείρισης. Έτσι, η διαχρονικώς προβλεπόμενη – και τώρα στα άρθρα 79 Σ. και 18 ν. 4270/2014- έγκριση του προϋπολογισμού και  απαλλαγή της Κυβέρνησης, μετά την εκτέλεσή του, από τη Βουλή, επιβεβαιώνουν τη μεγάλη σημασία που πάντα προσέδιδε η έννομη τάξη της χώρας στην ενδεδειγμένη διαχείριση του δημοσίου χρήματος (Ι. Σαρμάς, Καλύτερο Κράτος-Η σπατάλη, η διαφθορά και ο σύγχρονος δημοσιονομικός έλεγχος, Εκδ. 2006).

       5.2. Στο πλαίσιο της δημοσιονομικής επιστήμης, ως προϋπολογισμός ορίζεται η διαδικασία, με την οποία η κυβέρνηση αφενός μεν καθορίζει την οικονομική και δημοσιονομική της πολιτική και αφετέρου η πολιτική αυτή γίνεται αποδεκτή και εφαρμόζεται αποτελεσματικά, δηλαδή, αντιπροσωπεύει, ουσιαστικά, το οικονομικό σχέδιο της κυβέρνησης για τη χρηματοδότηση των επιλεγμένων δραστηριοτήτων και πολιτικών της. Σύμφωνα με τον Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού (άρθρα 49 επόμ. ν. 4270/2014), ο κρατικός προϋπολογισμός είναι ο νόμος, με τον οποίο προσδιορίζονται τα δημόσια έσοδα και καθορίζονται τα όρια των εξόδων του κράτους για κάθε οικονομικό έτος6.

Ο ελληνικός κρατικός προϋπολογισμός ονομάζεται Γενικός Κρατικός Προϋπολογισμός και αποτελείται από δύο τμήματα: τον Τακτικό Προϋπολογισμό και τον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων. Ο Τακτικός προϋπολογισμός είναι το τμήμα εκείνο του κρατικού προϋπολογισμού που περιλαμβάνει τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα που προορίζονται για τη λειτουργία του κράτους. Ο δε Προϋπολογισμός Δημοσίων Επενδύσεων είναι το τμήμα του προϋπολογισμού που περιλαμβάνει τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα που προορίζονται για τον εκσυγχρονισμό και την ανάπτυξη της οικονομίας της χώρας (Ν. Μπάρμπας, ό.π.)..

       5.3. Οι πρώτες νομοθετικές  αναφορές του Δημοσίου Λογιστικού στη  νεότερη Ελλάδα απαντώνται στο Σύνταγμα της Επιδαύρου του 1822,  το οποίο, ως γνωστόν, αποτελεί το πρώτο Σύνταγμα της επαναστατημένης Ελλάδας και όριζε ότι «η Διοίκησις σύγκειται εκ δύο σωμάτων, Βουλευτικού και Εκτελεστικού», (§Θ΄ Σ. Επιδ.). Το Βουλευτικό σώμα είχε αρμοδιότητες ανάλογες με εκείνες των σημερινών νομοθετικών σωμάτων, στις αρμοδιότητες δε αυτές περιλαμβανόταν και η έγκριση του απολογισμού και προϋπολογισμού του κράτους (§ΜΑ΄ Συντ. Επιδ.). Ειδικότερα, στο άρθρο ΜΑ’ του ως άνω Συντάγματος προβλεπόταν ότι «το Βουλευτικόν επεξεργαζόμενον εγκρίνει εις την αρχήν εκάστου έτους τον υποθετικόν λογαριασμόν των εσόδων και εξόδων, ο οποίος καθυποβάλλεται εις την επίκρισίν του από το Εκτελεστικόν Σώμα, εις δε το τέλος του έτους επιθεωρεί τον καθολικόν λογαριασμόν των προσόδων και εξόδων…»

        5.4. Μετά την έλευση στην Ελλάδα του Κυβερνήτη Ιωάννη Καποδίστρια, συστήνεται, με Ψήφισμα της Δ΄ Εθνοσυνέλευσης (23 Σεπτεμβρίου 1929), το «Λογιστικό και Ελεγκτικό Συμβούλιο». Το εν λόγω Συμβούλιο αποτέλεσε ουσιαστικά τον θεσμικό πρόδρομο του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ελ.Σ.), έχοντας ως αρμοδιότητα τον έλεγχο της νομιμότητας κάθε δαπάνης του Δημοσίου Ταμείου, με σκοπό την αποφυγή καταχρήσεων του δημοσίου πλούτου7.

        5.5. Στη συνέχεια, επί  Βαυαροκρατίας, το 1833, ιδρύεται, με το Διάταγμα της 27 Σεπτεμβρίου- 9 Οκτωβρίου 1833 της Αντιβασιλείας, ένας από τους αρχαιότερους θεσμούς του ελληνικού κράτους, το Ελεγκτικό Συνέδριο,  σύμφωνα με το γαλλικό πρότυπο της Cour des Coptes που λειτουργούσε στη Γαλλία ήδη από το 1808.8

       5.6. Κατά τη χρονική περίοδο 1864-1923, το Ελεγκτικό Συνέδριο καθιερώνεται και ως διοικητικό όργανο κανονισμού  των πολιτικών και στρατιωτικών συντάξεων, ενώ μετά το 1923 η αρμοδιότητα αυτή ανατίθεται σε δικαστικό σχηματισμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στη συνέχεια, όμως, με το ν.δ. 2712/1953, ανατίθεται σε Κλιμάκιο αυτού. Με τον α.ν. 599/1968, η πιο πάνω αρμοδιότητα παρέχεται στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και το ΕλΣ αποτελεί, πλέον, τον φυσικό δικαστή των συνταξιοδοτικών διαφορών με το Δημόσιο. Η κατοχύρωση του ΕλΣ  ως συνταγματικού θεσμού ολοκληρώνεται με το Σύνταγμα του 1952 και διατηρείται σε όλα τα μετέπειτα Συντάγματα (βλ. Ε. Κουλουμπίνη, Σύνταγμα, κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017). Στο άρθρο 31 του ισχύοντος Κώδικα Δημ. Λογιστικού (ν. 4270/2014) προβλέπονται λεπτομερώς οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως Ανωτάτου Δημοσιονομικού Δικαστηρίου της χώρας.

6. Το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και η εξέλιξη του Δημοσίου Λογιστικού.

      6.1. Η ίδρυση του νέου ελληνικού κράτους και η καθιέρωση του θεσμού κατάρτισης του κρατικού προϋπολογισμού δημιούργησε την ανάγκη για τη θέσπιση ενός οργάνου με αρμοδιότητα τον έλεγχο του δημοσίου χρήματος.  Έτσι, το 1842 ιδρύεται στην Ελλάδα το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (Γ.Λ.Κ.), το οποίο θα αναλάμβανε τη διαχείριση των δημοσίων οικονομικών. Το Γ.Λ.Κ. εντάχθηκε στη Γραμματεία των Οικονομικών, πρόδρομο του σημερινού Υπουργείου Οικονομικών, ενώ «ανατέθηκε στον μοναδικό Διευθυντή αυτού η αρμοδιότητα να θεωρεί τα παρά των Γραμματέων της Επικρατείας (Υπουργών) εκδιδόμενα εντάλματα και τας επιτροπικάς διαταγάς».

       6.2. Το πρώτο ολοκληρωμένο νομοθέτημα περί του Δημοσίου Λογιστικού ήταν ο περίφημος νόμος ΣΙΒ΄ του 1852 που συντάχθηκε βάσει του αντίστοιχου γαλλικού διατάγματος του 1838. Ο αρχικός νόμος ΣΙΒ ίσχυσε για περισσότερα από εκατό χρόνια και τροποποιήθηκε κατά διάρκεια της δικτατορίας, το 1969, με το ν.δ. 321 «περί Δημοσίου Λογιστικού».

        6.3. Ωστόσο, μετά την ένταξη της χώρας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (1981), κρίθηκε ότι το ν.δ. 321/1969 δεν  ήταν επαρκές για να υπηρετήσει τις ανάγκες του σύγχρονου ελληνικού κράτους. Η προσαρμογή στις νέες απαιτήσεις των καιρών και τις οικονομικές εξελίξεις επιχειρήθηκε μέσω του Ν.2362/1995 (Φ.Ε.Κ. 247A/27-11-1995): «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις», του οποίου η ισχύς άρχισε από 1/1/1996. Η νομοθετική στόχευση, μέσω του νέου νομοθετήματος, όπως καταγράφεται στη φιλόδοξη αιτιολογική του έκθεση απέβλεψε στη θεσμοθέτηση ενός πλέγματος διατάξεων «που θα διασφαλίζουν : α) την αυστηρότητα και ευελιξία στις διαδικασίες εγγραφής των πιστώσεων και έγκριση των δαπανών του Δημοσίου, β) τον πραγματικό και ουσιαστικό έλεγχο των δημοσίων διαχειρίσεων, γ) την αρχή της ενότητας στη διαχείριση του δημόσιου τομέα ώστε να αποφεύγεται η διάσπαση της αρχής της ενότητας του προϋπολογισμού και δ) την εδραίωση της πεποίθησης των πολιτών και των εντεταλμένων οργάνων της πολιτείας στη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και την ταχύτερη εξυπηρέτηση των συναλλασσομένων με το Δημόσιο»9.

      6.4. Η πρώτη ουσιαστική μεταρρύθμιση επί των διατάξεων του ν. 2362/1995 σημειώνεται το έτος 2006, με το νόμο 3492 (Φ.Ε.Κ. 210Α/5-10-2006), μέσω του οποίου η στόχευση προσανατολίζεται και πάλι στην επιτυχή ανταπόκριση προς τις νέες διαμορφωμένες συνθήκες καθώς και στην αντιμετώπιση αδυναμιών του συστήματος ελέγχου των δημοσίων δαπανών (βλ. αιτιολογική έκθεση του ν.3492/2006, όπου ως  σκοπός του αναφέρεται η διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού μέσω της υιοθέτησης νέων μεθόδων και ελεγκτικών προτύπων που θα μεγιστοποιούσαν την ποιότητα του ελεγκτικού αποτελέσματος).

     6.5. Όμως, οι δημοσιονομικές εξελίξεις απαιτούν περαιτέρω και δη ουσιώδεις τροποποιήσεις του ν.2362/1995, οι οποίες εισάγονται με το ν. 3871/2010 (Φ.Ε.Κ. 141Α/17-08-2010): «∆ηµοσιονοµική  ∆ιαχείριση και Ευθύνη», ο οποίος ψηφίζεται στη  δύσκολη περίοδο της ήδη σοβούσας οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης της χώρας, δηλαδή, όταν αυτή είχε, πλέον, ενταχθεί στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης (Ε.Μ.Σ.).  Ο κλονισμός της εμπιστοσύνης των διεθνών χρηματαγορών, εξαιτίας του υπέρογκου ελληνικού δημοσίου χρέους, είχε, ήδη, οδηγήσει τη χώρα σε αντικειμενική αδυναμία δανεισμού και κάλυψης των αναγκών του ελληνικού κράτους.

      Στο πλαίσιο αυτό η νέα μεταρρύθμιση του δημοσιονομικού συστήματος, με την οποία επιχειρείται η δημοσιονομική εξυγίανση (και ο καλύτερος έλεγχος των δαπανών) κρίθηκε αναγκαία αλλά και υποχρεωτική εντός του πλαισίου των δεσμεύσεων που είχε αναλάβει η χώρα έναντι των ευρωπαϊκών θεσμών. Αξιοσημείωτο είναι ότι στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3871/2010 αναγνωρίζονται ευθέως οι χρόνιες παθογένειες του ελληνικού ελεγκτικού δημοσιονομικού συστήματος και επισημαίνεται μεταξύ άλλων «ότι ο κρατικός προϋπολογισμός διακρίνεται από: 1) τις συνεχείς υπερβάσεις δαπανών 2) την διασπορά της χρηµατοδότησης σε πολλούς φορείς για τον ίδιο στόχο, 3) τον αποδυναμωμένο ελεγκτικό µηχανισµό που εξαντλείται στη γραφειοκρατία των πολλαπλών ελέγχων νοµιµότητας που, ωστόσο, δεν διασφαλίζουν από την σπατάλη και τις ατασθαλίες».

       6.6. Ακολούθως, τον Ιούνιο του 2014 το Κοινοβούλιο προχώρησε στην επιψήφιση  του ισχύοντος σήμερα νόμου 4270 (Φ.Ε.Κ. 143Α/28-06-2014): «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) − δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις».

       Ο νόμος αυτός καταργεί και αντικαθιστά το ν.2362/1995, ενσωματώνοντας παράλληλα στο εθνικό δίκαιο την Οδηγία 2001/85/ΕΕ καθώς και τις μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις που είχαν σημειωθεί κατά τα τελευταία χρόνια στη χώρα, κυρίως με τους νόμους 3871/2010, 4081/2012 και 4111/2013. Εξάλλου, ο στενότερος συντονισμός της δημοσιονομικής πολιτικής των κρατών – μελών της ευρωζώνης καθίσταται βασικός στόχος του νέου νομοθετήματος  (βλ. αιτιολογική έκθεση του νόμου).

        Το νέο νομοθέτημα ενσωματώνει την πλειονότητα των διατάξεων που αφορούν στη δημοσιονομική διαχείριση, ενώ στην έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών ρύθμισης αναφέρεται χαρακτηριστικά ότι «δεδομένων των συνθηκών που δημιουργούνται στο χώρο της Ε.Ε. και των αυξημένων αναγκών παρακολούθησης και αξιολόγησης της απόδοσης όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης παρίσταται η ανάγκη για την ύπαρξη ενός ενιαίου νομοθετικού πλαισίου που να αναφέρεται σε όλες τις διαστάσεις της δημοσιονομικής διαχείρισης».

       Στο τέλος δε του Γενικού Μέρους της αιτιολογικής έκθεσης του ν. 4270/2014 προβάλλεται η φιλόδοξη πρόβλεψη: «Το νέο θεσμικό πλαίσιο δημοσιονομικής διαχείρισης θα εξοπλίσει την Ελληνική δημόσια διοίκηση και το Υπουργείο Οικονομικών ειδικότερα, με τα εργαλεία που θα ενισχύσουν τη μακροχρόνια βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και θα εξασφαλίζουν ότι οι θυσίες των πολιτών έχουν βιώσιμο αντίκρυσμα».

       6.7. Πάντως, είναι κοινώς γνωστό ότι, εκτός από τις ρυθμίσεις της ελληνικής έννομης τάξης, σοβαρή παρέμβαση στα δημοσιονομικά πράγματα της χώρας σημειώνεται και από τις ενωσιακές διατάξεις και από τους κανόνες που αυτές εισάγουν για όλες τις χώρες-μέλη. Παραδείγματος χάριν, είναι αναμφίβολη η επίδραση στη σύγχρονη διαμόρφωση και εξέλιξη του δημοσιονομικού δικαίου της χώρας μας που προήλθε από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία, ως γνωστόν, διαμόρφωσε το νομικό πλαίσιο της εγκαθίδρυσης της ΟΝΕ μεταξύ των κρατών- μελών της Ε.Ε.

         Αναμφίβολα, όμως, ειδικότερα για τη χώρα μας, μεγάλη επίδραση στα δημοσιονομικά πράγματα αναπτύσσουν και οι σοβαρές ρυθμίσεις που υπάρχουν στο πλαίσιο των ειδικών διακρατικών δεσμεύσεων που έχει αναλάβει η χώρα μας κατά τη διάρκεια της κρίσης και καθορίζουν καίρια το δημοσιονομικό παρόν και μέλλον της (π.χ. ως προς την ύπαρξη, τη διάρκεια και το ύψος του πλεονάσματος του κρατικού προϋπολογισμού).  

         7. Επίμετρο.

        Το δημόσιο χρήμα έχει χαρακτηριστεί και ως «ιερό χρήμα», προκειμένου να τονιστεί ιδιαίτερα η επιτακτική ανάγκη της χρηστής διαχείρισης αυτού, αλλά και του αυστηρού της ελέγχου. Ωστόσο, η  αναδρομή στη δημοσιονομική ιστορία της χώρας και κυρίως στην εφιαλτική δημοσιονομική πραγματικότητα που βίωσε πρόσφατα η χώρα, καταδεικνύει ότι για να υπάρξει αποτελεσματική προστασία του δημοσίου χρήματος απαιτείται συγχρόνως τόσον η ύπαρξη κατάλληλου θεσμικού πλαισίου όσο και η ειλικρινής πολιτική βούληση για  την εφαρμογή του στην πράξη. Και αυτό είναι το κυρίως ζητούμενο για τη χώρα μας, διαχρονικά.-

————-

1.  Μ. Κλαουδάτου, Κρατικός Προϋπολογισμός- Προτάσεις για ένα μοντέλο αξιόπιστο και αποτελεσματικό, Εκδ. Κριτική, 2009.

2.  Ν. Μπάρμπας, Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου, εκδ. Σάκκουλα, 2018.

3.  Αναμφίβολα οι δημοσιονομικές επιλογές της εκάστοτε κυβέρνησης αποτελούσαν και αποτελούν διαχρονικά ένα από τα κυριότερα πεδία πολιτικών συγκρούσεων και αντιπαραθέσεων, δεν θα ήταν δε υπερβολή να λεχθεί ότι στη δημοσιονομική ιστορία της χώρας αντανακλάται, εν πολλοίς, ο πολυκύμαντος πολιτικός βίος της σύγχρονης Ελλάδας.

4.  Πιο πρόσφατοι, αλλά σαφώς αξιομνημόνευτοι είναι και οι αείμνηστοι Λ. Θεοχαρόπουλος και Ι. Αναστόπουλος, καθηγητές του Αριστοτελείου Πανεπιστημίου και του Ε.Κ.Π.Α, αντίστοιχα, με αξιόλογη συγγραφική δραστηριότητα περί του φορολογικού μας δικαίου, αλλά και οι Δικηγόροι Μιχ. Κυπραίος και Ι. Φωτόπουλος, που επίσης ασχολήθηκαν επισταμένα με τη συγγραφή πλήθους φορολογικών βιβλίων και επιστημονικών μελετών.

  1. Δεν συνιστά σαρκασμό αλλά πικρή αλήθεια, αν πούμε ότι ο μεγάλος αριθμός των φορολογικών νόμων στην Ελλάδα είναι αντιστρόφως ανάλογος με το ύψος των φορολογικών εσόδων.

6.  Ως προς τη νομική φύση του προϋπολογισμού πρέπει να λεχθεί ότι πρόκειται  για τυπικό νόμο, δεδομένου ότι δεν περιέχει κανόνες δικαίου αλλά μόνον αριθμητική απεικόνιση εσόδων.

7.  Κ. Ρίζος, «Μια ματιά στο παρελθόν, μια προοπτική για το μέλλον» στο «Διαφάνεια και Ανεξαρτησία στον έλεγχο του δημοσίου χρήματος»: Τιμητικός Τόμος για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, 2004.

8.  Σε όλη σχεδόν την Ευρώπη της εποχής εκείνης απαντάται η ίδια μορφή οργάνωσης του ελεγκτικού θεσμού, δηλαδή  ένα συνεστημένο πολυπρόσωπο όργανο, του οποίου τα μέλη απολαμβάνουν ανεξαρτησίας εφάμιλλης των δικαστών και που λειτουργεί ανεξάρτητα από το Κοινοβούλιο και την Κυβέρνηση, επιφορτισμένο με τον έλεγχο των δημοσίων λογαριασμών.

9.  Ασφαλώς, η ιστορική εξέλιξη των δημοσιονομικών πραγμάτων της χώρας, που είχε ως ατυχή κατάληξη τον δημοσιονομικό εκτροχιασμό της χώρας μετά από δέκα πέντε χρόνια «ζωής» του  νόμου αυτού,  δεν δικαίωσε τις προσδοκίες του ιστορικού νομοθέτη (βλ. και σχετική παραδοχή στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3871/2010).  Ωστόσο, θα αποτελούσε άκρως επιπόλαιη προσέγγιση η μονομερής απόδοση ευθυνών στο νομοθετικό πλέγμα δημοσιονομικού ελέγχου, χωρίς να συνεκτιμηθούν και οι σοβαρές ευθύνες  που πηγάζουν από τη γενικότερη θεσμική και πολιτική λειτουργία του ελληνικού κράτους.

 

 

Σχόλια