Η υποχρέωση της Διοίκησης σε συμμόρφωση στις ακυρωτικές αποφάσεις

0

του Αντώνη Αργυρού, Δικηγόρου στον ΑΠ
Αν. Νομικού Συμβούλου στο ΕΚΠΑ

1.-Σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος (όπως αναθεωρήθηκε το έτος 2001), «η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει.
Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης». κατά τη διάταξη του άρθρου 50 παρ.1 του Π.Δ.18/1989 η απόφαση που δέχεται την αίτηση ακυρώσεως απαγγέλλει, την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης και συνεπάγεται νόμιμη κατάργησή της έναντι όλων, είτε πρόκειται για κανονιστική είτε πρόκειται για ατομική πράξη.
Ομοίως, κατά τη διάταξη του άρθρου 196 ΚΔΔ, ο. αποφάσεις, με τις οποίες απαγγέλλεται η ακύρωση ή η τροποποίηση εκτελεστής διοικητικής πράξης ή η ακύρωση παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, ισχύουν έναντι όλων. Εξ άλλου, σύμφωνα με το άρθρο 50 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (φ. 8), οι διοικητικές αρχές πρέπει, σε εκτέλεση της υποχρέωσης που απορρέει από το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος, να συμμορφώνονται ανάλογα με κάθε περίπτωση με θετική ενέργεια προς το περιεχόμενο της απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας ή να απέχουν από κάθε ενέργεια που είναι αντίθετη με όσα κρίθηκαν από αυτό.
Ο παραβάτης, εκτός από τη δίωξη για παράβαση καθήκοντος κατά το άρθρο 259 του Ποινικού Κώδικα, υπέχει και προσωπική ευθύνη για αποζημίωση.

Περαιτέρω, ο εκδοθείς μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του έτους 2001 ν. 3068/2002 (φ. 274/14.11.2002) ορίζει στο άρθρο 1 ότι «το Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και τα λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου έχουν υποχρέωση να συμμορφώνονται χωρίς καθυστέρηση προς τις δικαστικές αποφάσεις (…)», στο άρθρο 2 ότι «η αρμοδιότητα για τη λήψη των προβλεπομένων στο άρθρο 3 μέτρων για τη συμμόρφωση της διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις ανατίθεται σε τριμελές συμβούλιο: α) (…) β) του Συμβουλίου της Επικρατείας, αν πρόκειται για αποφάσεις του δικαστηρίου αυτού (…)», στο δε άρθρο 3 προβλέπονται τα μέτρα που λαμβάνει το αρμόδιο τριμελές συμβούλιο σε περίπτωση που, μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου, διαπιστωθεί καθυστέρηση, παράλειψη ή άρνηση συμμόρφωσης ή πλημμελής συμμόρφωση της διοίκησης προς τα κριθέντα με δικαστική απόφαση. Τέλος, με το π.δ. 61/2004 (φ. 54), που εξεδόθη κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 3 παρ. 8 του ως άνω ν. 3068/2002.θεσπίσθηκε διαδικασία ελέγχου της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις.

Από τις διατάξεις αυτές, συνάγεται ότι η τυχόν άρνηση της Διοίκησης να προβεί στις σχετικές ενέργειες, συμμορφούμενη προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, συνεπάγεται την εφαρμογή της διαδικασίας και τη λήψη μέτρων και κυρώσεων που προβλέπονται ειδικώς από το νόμο με τις προαναφερόμενες διατάξεις.
2.-Από το συνδυασμό των άρθρων 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 3 παρ. 1 του ν. 3068/2002, συνάγεται ότι η διοίκηση, συμμορφούμενη προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, υποχρεούται όχι μόνον να θεωρήσει ανίσχυρη και μη υφιστάμενη στο νομικό κόσμο την νομοθετική πράξη που κρίθηκε αντίθετη προς συνταγματικές διατάξεις ή τη διοικητική πράξη που ακυρώθηκε, αλλά και να προβεί σε θετικές ενέργειες για την αναμόρφωση της νομικής καταστάσεως που προέκυψε αμέσως ή εμμέσως από τις πράξεις αυτές, ανακαλώντας ή τροποποιώντας τις σχετικές στο μεταξύ εκδοθείσες πράξεις ή εκδίδοντας άλλες με αναδρομική ισχύ, για να αποκαταστήσει τα πράγματα στη θέση στην οποία θα βρίσκονταν, αν από την αρχή δεν είχε ισχύσει η κριθείσα αντίθετη προς το Σύνταγμα νομοθετική πράξη ή η ακυρωθείσα διοικητική πράξη.
Το ειδικότερο, εξ άλλου, περιεχόμενο και η έκταση των υποχρεώσεων της διοικήσεως προσδιορίζονται από το αντικείμενο της ακυρώσεως, το οποίο, μεταξύ άλλων, καθορίζεται από το είδος και τη φύση της ακυρωθείσης πράξεως, καθώς και από τα επιτασσόμενα από την ακυρωτική απόφαση. Από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται, περαιτέρω, ότι η συμμόρφωση της διοικήσεως προς τις ακυρωτικές αποφάσεις πρέπει, να είναι πλήρης και, κατά το δυνατόν, άμεση, υπό την έννοια ότι μετά την δημοσίευση της αποφάσεως η αρμόδια αρχή οφείλει να προβαίνει σε κάθε ενέργεια που είναι απαραίτητη για την υλοποίηση του ακυρωτικού αποτελέσματος και δεν δύναται να αδρανεί, επικαλούμενη λόγους οι οποίοι δεν εδράζονται σε συνταγματικές διατάξεις, διότι άλλως αναιρείται ο σκοπός της θεσπίσεως της διατάξεως του άρθρου 95 παρ. 5 του Συντάγματος (βλ. ΣτΕ 10/2014, ΣτΕ 1995, 1518/2014, 2559/2011, 677/2010, 2557/2006, 3191/2005 και 21/2008, 43/2010 αποφάσεις του Συμβουλίου άρθρου 2 ν. 3068/2002).
3.-Σημειώνεται, ότι υποχρέωση συμμόρφωσης και δεδικασμένο διακρίνονται μεν αλλά ταυτόχρονα τελούν σε εσωτερική συνάφεια μεταξύ τους, με την έννοια ότι η έκταση της συμμόρφωσης αποτελεί συνάρτηση του συγκεκριμένου κριθέντος ζητήματος με την απόφαση που εξοπλίζεται με ισχύ δεδικασμένου και προς την οποία πρέπει να συμμορφωθεί η Διοίκηση. Άλλωστε, κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, «κατά τις διατάξεις της παραγράφου 5 του άρθρου 95 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, και των παραγράφων 4 και 5 του άρθρου 50 του Π.Δ. 18/1989, η ακύρωση διοικητικής πράξεως επαναφέρει την υπόθεση στον χρόνο έκδοσης της πράξης που έχει ακυρωθεί.
Η νέα πράξη που τυχόν εκδίδει η Διοίκηση ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο εκείνο και διέπεται κατ’ αρχήν από το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε τότε και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώραν οι ενέργειες συμμορφώσεως προς την ακυρωτική απόφαση (ΣτΕ 3627/2004, 1871, 1523/2003). Περαιτέρω, η Διοίκηση, μετά την έκδοση ακυρωτικής αποφάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, υποχρεούται να συμμορφωθεί προς αυτήν και μάλιστα όχι μόνο να θεωρήσει ως ανίσχυρη και μη υφιστάμενη στον νομικό κόσμο την ακυρωθείσα διοικητική πράξη, αλλά να προβεί σε θετικές ενέργειες για την αναμόρφωση της νομικής καταστάσεως που προέκυψε αμέσως ή εμμέσως από την ακυρωθείσα πράξη, ανακαλούσα ή τροποποιούσα τις σχετικές στο μεταξύ εκδοθείσες πράξεις ή εκδίδουσα άλλες με αναδρομική ισχύ για να αποκαταστήσει τα πράγματα στην θέση στην οποία θα ευρίσκοντο αν από την αρχή δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα πράξη. Το ειδικότερο περιεχόμενο και η έκταση των υποχρεώσεων της Διοικήσεως προσδιορίζονται από το αντικείμενο της απαγγελομένης ακυρώσεως, δηλαδή από το είδος και την φύση της ακυρούμενης πράξεως, καθώς και από την κρίση ή τις κρίσεις για τα ζητήματα που εξέτασε και για τα οποία αποφάνθηκε το Δικαστήριο στο αιτιολογικό της αποφάσεώς του, δημιουργώντας δεδικασμένο ως προς αυτά στη συγκεκριμένη περίπτωση» [ΣτΕ 2040/2013 2228/2005, Ολ 1681/2002, 441/2001].
4.-Η υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις(Βλ. ΣτΕ 8/2002, 3727/1995) συνιστά θεμελιώδη πτυχή και έκφραση της αρχής του κράτους δικαίου και αποτελεί συνταγματική επιταγή (άρθρο 95 παρ.5 Σ.)•
Η υποχρέωση δε αυτή δεν αφορά μόνο το ιδιωτικό συμφέρον των πολιτών, αλλά και αυτό του κοινωνικού συνόλου, στο πλαίσιο της διαφάνειας της λειτουργίας του κράτους και της χρηστής διοίκησης. (βλ. Φ.Βεγλερή, «Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας», 1934, 29επ και Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Αι συνέπειαι της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως»,1980, 29επ. Θ.Τσάτσο, «Η αίτησης ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας», 3η έκδ. 1971, 402 επ.).
Εν προκειμένω το ΕΔΔΑ έχει κρίνει (υπόθεση Hornsby κατά Ελλάδας) ότι: «…η αποτελεσματική προστασία ενός μέρους ειδικά σε διοικητικές δίκες και η αποκατάσταση της νομιμότητας προϋποθέτουν την υποχρέωση των διοικητικών αρχών να συμμορφωθούν με τις δικαστικές αποφάσεις….Όταν οι διοικητικές αρχές αρνούνται, αποτυγχάνουν ή καθυστερούν να συμμορφωθούν, οι εγγυήσεις του άρθρου 6 στερούνται του σκοπού τους».
5. Η Διοίκηση παρά τις υποχρεώσεις αρνείται να συμμορφωθεί και σε κάθε περίπτωση δύσκολα αποδέχεται αποφάσεις οι οποίες την υποχρεώνουν σε αλλαγή της συγκεκριμένης πολιτικής. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η απόφαση ΣτΕ 2337/2016 για τις αντικειμενικές αξίες και η ΣτΕ 1738/2017 για τις συνεχείς παρατάσεις παραγραφής και ότι «η παραγραφή πρέπει να έχει, συνολικά, εύλογη διάρκεια, δηλαδή να συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας». Μια ιδιαίτερης σημασίας απόφαση είναι και η ΣτΕ 2934/2017 σύμφωνα με την οποία τα στοιχεία τραπεζικών καταθέσεων του φορολογούμενου στην ημεδαπή δεν μπορούν να θεωρηθούν ως «συμπληρωματικά στοιχεία», κατά την έννοια των διατάξεων του ΚΦΕ.
6.- Ο Νόμος (αρθρ.95 παρ.5 Σ. 1 Ν.3068/2002,198 KΔΔ) κάνει λόγο για συμμόρφωση και όχι για εκτέλεση. Η έννοια της συμμόρφωσης είναι ευρύτερη από αυτήν της εκτέλεσης, καθώς «συμμόρφωση» νοείται και δύναται να προκύπτει από το όλο περιεχόμενο της δικαστικής απόφασης, ιδίως τις αιτιολογίες της, ενώ η εκτέλεση αφορά το συγκεκριμένο διατακτικό της απόφασης.
7.-Το ΕΔΔΑ, έχει κρίνει (υπόθεση Ιερός Μονής Προφήτου Ηλία Θήρας) ότι υπάρχει υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης και προς τις απορριπτικές αποφάσεις των διοικητικών δικαστηρίων, δεχόμενο, θεωρώντας προφανώς ότι ανταποκρίνεται, τούτο πληρέστερα στην αρχή της νομιμότητας ότι: «…. Το άρθρο 6 παρ.1 δεν κάνει διάκριση ανάμεσα στις αποφάσεις που δέχονται και σε αυτές που απορρίπτουν προσφυγή που ασκήθηκε σε αστές που απορρίπτουν προσφυγή που ασκήθηκε ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων. Στην πραγματικότητα, ανεξαρτήτως αποτελέσματος, πρόκειται πάντοτε για δικαστική απόφαση η οποία πρέπει να είναι σεβαστή και να εφαρμοσθεί. Οι πράξεις ή παραλήψεις της Διοίκησης, συνέπεια δικαστικής απόφασης δεν μπορούν να έχουν συνέπεια ούτε να εμποδίσουν, ούτε ακόμα λιγότερο να αμφισβητήσουν την ουσία της υπόθεσης αυτής…».
8.- Το Τριμελές Συμβούλιο του ΣτΕ έχει κρίνει (βλ.Τρ. Συμβ. ΣΤΕ 8/2005, 9/2004), ότι η υποχρέωση συμμόρφωσης δεν απορρέει από κάθε απορριπτική απόφαση, «διότι με την αίτηση συμμόρφωσης προς μια τέτοια απόφαση επιδιώκεται πράγματι όχι η συμμόρφωση της Διοίκησης προς την δικαστική απόφαση, αλλά η εκτέλεση των ιδίων αυτής πράξεων».
9.– Στην Απόφαση-ΣτΕ 2151/2014 κρίθηκε όμως ότι : «δεν αποκλείεται η θέσπιση νομοθετικών διατάξεων, με τις οποίες εισάγεται περιορισμός της υποχρέωσης της Διοίκησης για συμμόρφωσή της προς ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις, εφόσον οι διατάξεις αυτές είναι γενικής εφαρμογής, υπαγορεύονται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, δεν προσβάλλουν τον πυρήνα του δικαιώματος της δικαστικής προστασίας και σέβονται την αρχή της αναλογικότητας (βλ. σχετ. ΑΕΔ 14/2013). Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, τέτοιες νομοθετικές διατάξεις δεν αντίκεινται ούτε στις διατάξεις των άρθρων 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και 14 παρ. 1 και 26 του ΔΣΑΠΔ.» Στην άποψη αυτή συντάχθηκε και η μειοψηφία της 1125-1128/2016 Αποφάσεων του ΣτΕ .

10.- Κατά τα οριζόμενα στο όρθρο 3 του ν. 3068/2002 «1. Το αρμόδιο τριμελές συμβούλιο, εάν μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου διαπιστώσει καθυστέρηση, παράλειψη ή άρνηση συμμόρφωσης ή πλημμελή συμμόρφωση προς τα εκτεθέντα με δικαστική προσφυγή, καλεί την αρχή που υποχρεούται σε συμμόρφωση να εκθέσει μέσα σε ένα μήνα τις απόψεις της και να υποβάλει τα στοιχεία που έχει στη διάθεση της … 2. … 3. Αν η αρχή που υποχρεούται σε συμμόρφωση δεν συμμορφωθεί προς την απόφαση μέσα στην ταχθείσα προθεσμία, το τριμελές συμβούλιο βεβαιώνει τη μη συμμόρφωση της διοίκησης προς τη δικαστική απόφαση και προσδιορίζει ένα χρηματικό ποσό που πρέπει να καταβληθεί στον ενδιαφερόμενο, ως κύρωση για τη μη συμμόρφωση της διοίκησης προς τη δικαστική απόφαση Κριτήρια για τον καθορισμό του ποσού αυτού είναι η φύση και η σημασία της διαφοράς για την οποία εκδόθηκε η μη εκτελούμενη απόφαση, οι συνθήκες της μη συμμόρφωσης και οι συνέπειες της για το πρόσωπο του θιγομένου, η χρονική της διάρκεια και ο αποτρεπτικός χαρακτήρας της κύρωσης. Εάν μετά την επιβολή της (ρηματικής κύρωσης η διοίκηση εξακολουθεί να μην συμμορφώνεται προς η δικαστική απόφαση, μπορεί μετά από επανάληψη της οριζόμενης στο άρθρο αυτό διαδικασίας να επιβληθεί από το τριμελές συμβούλιο και νέα ρηματική κύρωση».
11.– Κατά την έννοια των διατάξεων των παρ. 1 και 3 του άρθρου 3 του ν. 3068/2002, ως «ενδιαφερόμενος», ο οποίος νομιμοποιείται να επιδιώξει, σύμφωνα με τη διαγραφόμενη διαδικασία, τη διαπίστωση καθυστέρησης, παράλειψης ή άρνησης συμμόρφωσης ή πλημμελούς συμμόρφωσης προς τα κριθέντα με δικαστική απόφαση, νοείται μόνον εκείνος που διετέλεσε διάδικος στη δίκη κατά την οποία δόθηκε η απόφαση αυτή, όχι δε και οποιοσδήποτε τρίτος που ενδιαφέρεται για τη συμμόρφωση της Διοίκησης προς την εν λόγω απόφαση (Πρακτικά Τριμελούς Συμβουλίου 6/2013, 70/2010, 17/2010, 29/2009 βλ. επίσης Πρακτικά απολογισμού των εργασιών του Συμβουλίου Συμμόρφωσης 30/2011, 87/2010, 27/2009).
Με τις ως άνω διατάξεις δεν θεσπίζεται θεσμός «λαϊκής αγωγής», με τον οποίο να παρέχεται η δυνατότητα σε οποιοδήποτε πρόσωπο που ενδιαφέρεται για τη νόμιμη δράση της Διοίκησης, να επιδιώξει τη συμμόρφωση της σε δικαστική απόφαση που έχει εκδοθεί σε δίκη, στην οποία το πρόσωπο αυτό δεν έχει διατελέσει διάδικος (Πρακτικά Τριμελούς Συμβουλίου 6/2013, 70/2010, 129/2009, 76/2008 κ.ά. απόφαση Τριμελούς Συμβουλίου 105/2010).
12.-ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΑ:Η Διοίκηση, μετά την έκδοση ακυρωτικής απόφασης από το Συμβούλιο της Επικράτειας ή το Διοικητικό Εφετείο επί αίτησης ακύρωσης, έχει υποχρέωση να συμμορφωθεί πλήρως προς αυτή. Στο πλαίσιο αυτό, έχει υποχρέωση όχι μόνο να θεωρήσει ως ανίσχυρη και ανύπαρκτη νομικώς την ακυρωθείσα διοικητική πράξη αλλά και με θετικές ενέργειές της να χωρήσει στην αναμόρφωση των νομικών καταστάσεων, οι οποίες δημιουργήθηκαν βάσει της ακυρωθείσας πράξης, ανακαλώντας ή τροποποιώντας τις σχετικές πράξεις που εκδόθηκαν στο μεταξύ ή εκδίδοντας άλλες με αναδρομική ισχύ, εφόσον συντρέχει λόγος, με σκοπό την αποκατάσταση των πραγμάτων στη θέση στην οποία αυτά θα ήταν, εάν δεν είχε μεσολαβήσει η ακυρωθείσα πράξη και χωρίς δέσμευση από το χρόνο που διέδραμε στο μεταξύ (ΣτΕ 1229/2008, 2557/2006, ΕλΣυν Τμ I 3/2010, Γν. Ν.Σ.Κ. 255/2012, 421, 97, 8/2011, 392/2007,232/2006.Γν. Ν.Σ.Κ. Ολ. 360, 361/2004, ΣτΕ 100/211, 2557/2006). Η νέα πράξη την οποία υποχρεούται να εκδώσει η Διοίκηση κατά τα ανωτέρω, πρέπει να διέπεται, κατ’ αρχήν, από το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε τότε και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο που λαμβάνουν χώρα οι ενέργειες συμμορφώσεως, εκτός εάν υπήρξε νεότερος νόμος με αναδρομική ισχύ ή νόμος που δεν ανέχεται εφ’ εξής την εφαρμογή παλαιών διατάξεων ( βλ. αναλυτικά Γν. Ν.Σ.Κ. 8/2011, παραγρ. III. 1 και ΔιοικΕφΘεσσαλ 720/2010, 4η σκέψη ).-

1. Έκρινε αντισυνταγματική την παράταση της παραγραφής φορολογικών υποθέσεων από τις διατάξεις με τις διατάξεις των νόμων 3513/2006, 3697/2008, 3790/2009 ν. 3842/2010.
2. ΒΛ όμως Χ. Χρυσανθάκης, Νέες εκφάνσεις (προβλήματα) του εθνικού δικαιοδοτικού συστήματος: σχόλιο επ’αφορμή τη ΣτΕ 1422/2013, ΘΠΔΔ 6/2013, σ. 750
3. Το ζήτημα ανέκυψε με την συμμόρφωση στην 2193/2014απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας για το μισθολόγιο των στρατιωτικών και τον ν 4037/2014 και Απόφαση υπ΄αριθ΄4/2018 του Συμβουλίου Συμμόρφωσης του Σ.τ.Ε. που αφορά το υπόλοιπο 50% των αναδρομικών του Ν.4093/2012.-

Σχόλια