Η πολυνομία και κακονομία ως εμπόδια της οικονομικής και κοινωνικής προόδου

;Άρθρο του Θεόδωρου Γ. Ψυχογυιού, Νομικού Συμβούλου του Κράτους

0

Θεόδωρου Γ. Ψυχογυιού,

Νομικού Συμβούλου του Κράτους

I. Πρόλογος

  1. Αναδιφώντας, πρόσφατα, το ηλεκτρονικό μου αρχείο ανακάλυψα τυχαία ένα άρθρο μου, που είχε δημοσιευθεί το 2001 στο φορολογικό περιοδικό ΕΨΙΛΟΝ 7, και αναφερόταν στο πρόβλημα της πολυνομίας και κακονομίας που ταλάνιζε και ταλανίζει τη χώρα εδώ και πάρα πολλές δεκαετίες. Εκείνο που με εντυπωσίασε είναι ότι, μετά από 17 ολόκληρα χρόνια, όχι μόνον δεν έχει αλλάξει τίποτε προς το καλύτερο, αλλ’, απεναντίας, τα προβλήματα που είχαν τότε σκιαγραφηθεί σε εκείνο το σύντομο άρθρο, ωχριούν τώρα μπροστά στο σημερινό φαινόμενο της κατακλυσμιαίας πολυνομίας και κακονομίας, ιδίως κατά τη διάρκεια των τελευταίων οκτώ ετών της σοβούσης στη χώρα πολύπλευρης κρίσης.
  2. Ως γνωστόν, η χώρα μας κατείχε ανέκαθεν το αρνητικό ρεκόρ της πολυνομίας, που έχει ως βασική της έκφραση τόσο τη μεγάλη συχνότητα των νομοθετικών μεταβολών όσο και το μεγάλο όγκο των σχετικών ρυθμίσεων, οι οποίες, εν πολλοίς, αλληλοκαλύπτονται ή αλληλοαναιρούνται, με συνέπεια την ασάφεια και το δαιδαλώδες της ελληνικής νομοθεσίας. Δεν θα ήταν δε υπερβολή να αποδεχθούμε αυτό που έχει προσφυώς λεχθεί ότι, δηλαδή, πολυνομία και κακονομία ίσον ανομία.
    Είναι, ασφαλώς, αυτονόητο ότι η ανάδειξη και ανάλυση των αιτίων του δυσάρεστου φαινομένου της πολυνομίας και κακονομίας, ως και των προβλημάτων που ανακύπτουν από αυτό, συνιστούν απαραίτητη προϋπόθεση για την επεξεργασία και διερεύνηση λυσιτελών και αξιόπιστων προτάσεων για τη «θεραπεία» του.

ΙΙ. Αίτια και Προβλήματα της πολυνομίας και κακονομίας.

  1. Δυστυχώς, αποτελεί κοινή διαπίστωση πως, αντί, κατά τα τελευταία δύσκολα χρόνια της οικονομικής κρίσης, να στοχεύσουμε με σοβαρότητα και υψηλή προτεραιότητα στη βελτίωση της ποιότητας και στη μείωση της ποσότητας της νομοθετικής μας παραγωγής, με απώτερο στόχο τη δημιουργία σταθερού και διαυγούς νομοθετικού περιβάλλοντος (που αποτελεί μία από τις βασικές προϋποθέσεις βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης και κοινωνικής προόδου), εντούτοις παρασυρθήκαμε στη δίνη μιας, άνευ προηγουμένου, ξέφρενης, αδιάκοπης και εμβαλωματικής παραγωγής πρωτογενούς και δευτερογενούς νομοθεσίας, που ανατρέπει άρδην ακόμη και την, επί πολλές δεκαετίες, παγιωμένη νομοθετική και νομολογιακή πραγματικότητα, χωρίς, όμως, κατά κανόνα, να εισφέρει στην έννομη τάξη της χώρας ένα επιτυχέστερο και πλέον αξιόπιστο θεσμικό περιβάλλον.
  2. Νόμοι επί νόμων, προεδρικά διατάγματα, υπουργικές και άλλες κανονιστικές αποφάσεις με πάσης φύσεως ρυθμίσεις, εν πολλοίς βραχύβιες και προβληματικές, εκδίδονται με τόσο μεγάλη συχνότητα, ώστε ο αποδέκτης των ρυθμίσεων δεν προλαβαίνει, πλέον, ούτε καν να ενημερωθεί έγκαιρα περί της υπάρξεώς τους. Αν, μάλιστα, προσθέσουμε την ογκώδη νομολογία των δικαστηρίων, ως και τις ερμηνευτικές εγκυκλίους, τις γνωμοδοτήσεις και τις δημοσιευόμενες επιστημονικές μελέτες, είναι φανερό ότι το μέγεθος της αφομοιωτέας ύλης είναι τόσο αχανές, ώστε ακόμη και οι ασχολούμενοι με ειδικά αντικείμενα “σηκώνουν τα χέρια ψηλά”.
    Κατ’ αποτέλεσμα, «πετύχαμε» σήμερα να μη γνωρίζει, πλέον, κανείς τι ισχύει ούτε για πόσο χρόνο πρόκειται να ισχύσει, με συνέπεια η στάθμιση κριτηρίων και δεδομένων ενόψει ανάληψης μεσοπρόθεσμων ή μακροπρόθεσμων πρωτοβουλιών από τους πολίτες, τις δημόσιες αρχές και κυρίως από τους –μικρούς ή μεγάλους- επενδυτές να αποτελεί δυσεπίλυτο γρίφο και στόχο πρακτικά ανέφικτο. Έτσι, η αδιάκοπη και προπετής μεταβολή του νομοθετικού πλαισίου, ενίοτε, μάλιστα, με διατάξεις βρίθουσες από νομικά και νοηματικά κενά και αθεράπευτες ασάφειες καθιστά λίαν “θολό” το τοπίο για επιχειρηματικές και κρατικές πρωτοβουλίες μακράς πνοής, με συνέπεια ο εκσυγχρονισμός της οικονομίας να τελματώνει στην αβεβαιότητα, που με τη σειρά της γεννά την επενδυτική ατολμία .
  3. Ασφαλώς, μία επί πλέον σημαντική αρνητική συνέπεια, λόγω της έλλειψης σταθερότητας και διάρκειας των θεσπιζόμενων ρυθμίσεων, είναι αναμφίβολα και η εμπέδωση, στην κοινωνία και την αγορά, της πεποίθησης ότι όλα είναι προσωρινά και, συνεπώς, δεν υπάρχει λόγος για συμμόρφωση σε ρυθμίσεις, που κατά πάσα πιθανότητα θα τροποποιηθούν σε σύντομο χρονικό διάστημα και, μάλιστα, θα είναι ευμενέστερες από τις ισχύουσες, με πλήρη «επιβράβευση» των μη συμμορφωθέντων (βλ. την αέναη και επαναλαμβανόμενη «επιβράβευση» όσων, κατά καιρούς, διαπράττουν διοικητικές παραβάσεις, με συνέπεια οι συνεπείς και νομιμόφρονες διοικούμενοι να αισθάνονται – και δικαίως- ότι είναι πολίτες δεύτερης κατηγορίας).
  4. Πρόσφατα, προβάλλεται, σε μεγάλο βαθμό, το επιχείρημα ότι η κρίση και η, εξαιτίας αυτής, αναγκαστική νομοθετική παραγωγή ευθύνονται σε μεγάλο βαθμό για τον προπεριγραφέντα νομοθετικό «κατακλυσμό». Ασφαλώς, πρέπει να παραδεχθούμε ότι το επιχείρημα αυτό δεν είναι εντελώς αβάσιμο, αλλά δεν αποτελεί και το τέλειο άλλοθι της ακατάσχετης πολυνομίας και κακονομίας, αφού, όπως ελέχθη, το πρόβλημα είχε ήδη μεγάλο παρελθόν και αποτελούσε χρόνια ασθένεια του δικαιϊκού μας συστήματος, βαθειά ριζωμένη στις μέχρι τώρα νομοθετικές μας πρακτικές, αλλά και στο επιπόλαιο του χαρακτήρα μας.
    Σε τελική ανάλυση, η οικονομική κρίση θα έπρεπε να αποτελέσει την αφορμή για την εγκατάλειψη της παληάς κακής παράδοσης και οργάνωσης στο χώρο του νομοθετείν και όχι για την επιδείνωσή τους, αφού, αναμφίβολα, η θέσπιση εύστοχων και άρτιων ρυθμίσεων σε περίοδο κρίσης είναι βασική προϋπόθεση -και θάλεγα το κλειδί – για την ταχύτερη υπέρβασή της.
  5. Πρέπει, εξάλλου, να παραδεχθούμε ότι ένας παλαιός νόμος, όσο ατελής και να είναι, δεν παύει να είναι δοκιμασμένος στην πράξη και κυρίως να έχει υποστεί τη δέουσα ερμηνευτική επεξεργασία (μέσω της νομολογίας και θεωρίας), γεγονός που, κατά κανόνα, έχει αποσαφηνίσει επαρκώς το ρυθμιστικό του περιεχόμενο και έχει «σμιλεύσει» τις όποιες ατέλειές του. Δεν είναι, άλλωστε, τυχαίο ότι σημαντικά νομοθετήματα από την αρχή του εικοστού αιώνα εξακολουθούν να διέπουν ακόμη επιτυχώς τις έννομες σχέσεις της εποχής μας (όπως π.χ. ο νόμος για την αποζημίωση από αυτοκίνητα, για τις εργατικές αποζημιώσεις, τις ανών. εταιρείες κλπ.).
    Ασφαλώς σε καμία περίπτωση δεν υποστηρίζω ότι πρέπει να είμαστε οπαδοί της απόλυτης νομοθετικής «ακινησίας». Τούτο, όμως, δεν σημαίνει ότι είναι επιδοκιμαστέα κάθε συχνή και προπετής νομοθετική παρέμβαση που γίνεται χωρίς ιδιαίτερο λόγο και, κυρίως, με απίστευτη προχειρότητα, χωρίς τη στοιχειωδώς επιβαλλόμενη προετοιμασία σε ό,τι αφορά τόσο το ουσιαστικό όσο και το νομοτεχνικό σκέλος του θεσπιζόμενου νομοθετήματος, με συνέπεια τη θέσπιση άστοχων, αντιφατικών και ασαφών διατάξεων, που επιτείνουν, αντί να θεραπεύουν, τα προβλήματα.
  6. Ένα, επί πλέον, καίριο πρόβλημα που καταφάσκει την έκδηλη προχειρότητα της νομοθετικής μας παραγωγής είναι και οι απελπιστικά «πτωχές» ή ακόμη και άστοχες αιτιολογικές εκθέσεις που συνοδεύουν τα νομοθετήματα των πρόσφατων δεκαετιών, με ελάχιστες, βέβαια, «φωτεινές» εξαιρέσεις, που, απλώς, επιβεβαιώνουν τον κανόνα. Αποτέλεσμα αυτού είναι η αντικειμενική αδυναμία του ερμηνευτή να αντλήσει από την αιτιολογική έκθεση την έγκυρη θέση του ιστορικού νομοθέτη ως προς τη ratio των ερμηνευτέων διατάξεων, με περαιτέρω συνέπεια την αδυναμία του να καταλήξει με βεβαιότητα στην προσήκουσα ερμηνευτική λύση.
    Εκτός αυτού, δεν είναι λίγες οι περιπτώσεις που ο νομοθέτης «λησμονεί» να περιλάβει στο νέο νόμο άκρως απαραίτητες διατάξεις διαχρονικού δικαίου, με αποτέλεσμα να παράγεται έντονη αβεβαιότητα σχετικά με τον ακριβή χρόνο ισχύος των παλαιών και νέων ρυθμίσεων. Επίσης, δεν είναι σπάνιες και οι περιπτώσεις, κατά τις οποίες η έλλειψη νομοθετικής εξουσιοδότησης προς τον κανονιστικό νομοθέτη ή η πλημμελής τοιαύτη παράγει προβλήματα αντισυνταγματικότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, που συχνά οδηγούν σε ακυρωτικές δικαστικές κρίσεις. Το ίδιο πρόβλημα, επίσης, δημιουργείται και από την προπετή κανονιστική νομοθέτηση, δηλαδή μέσω υπουργικών αποφάσεων ή προεδρικών διαταγμάτων, ακόμη και στις περιπτώσεις, που επιβάλλεται η θέσπιση ρυθμίσεων δια τυπικού νόμου (π.χ. βλ. άρθρο 78 Σ.), ενώ δεν είναι σπάνια ακόμη και η θέσπιση διατάξεων που αντίκεινται σαφώς σε ρητές συνταγματικές ή άλλες, υπέρτερης τυπικής ισχύος, διατάξεις
    Εξάλλου, θλιβερή είναι και η διαπίστωση ότι, όχι σπάνια, οι διατάξεις διατυπώνονται με σοβαρά συντακτικά λάθη και, πολύ συχνά, με εμφανώς εσφαλμένη χρήση της νομικής ορολογίας.
  7. Περαιώνοντας το άρθρο που ανέφερα παραπάνω, είχα γράψει ότι δεν ήμουν τότε (2001) σε θέση να εκφράσω ούτε αισιοδοξία αλλά ούτε απαισιοδοξία, αλλά μόνον την ευχή να αφουγκράζεται ο έλληνας νομοθέτης τα μηνύματα της εποχής του για το καλό της οικονομίας και κοινωνίας. Ωστόσο, σήμερα, δεν έχω πια ούτε ίχνος αισιοδοξίας. Θα ήταν ασυγχώρητη αφέλεια να πιστεύει κανείς ακόμη ότι θα γίνει το θαύμα και ο έλληνας νομοθέτης θα αρχίσει ξαφνικά να λειτουργεί με τα κριτήρια και τις πρακτικές που λειτουργεί ο νομοθέτης ενός κανονικού ευρωπαϊκού κράτους.

ΙΙΙ. Προτεινόμενες λύσεις.

  1. Οι ευχές δεν έχουν πια θέση στην ελληνική νομοθετική πραγματικότητα, άρα είμαστε υποχρεωμένοι να προτείνουμε κάποιες προτάσεις, προκειμένου κάποτε να πετύχουμε την ποθητή «θεραπεία» του χρόνιου προβλήματος. Έτσι, η μόνη, κατά την άποψή μου, ρεαλιστική πρόταση που θα μπορούσε να αναφερθεί εδώ είναι το «χιλιοειπωμένο» αλλά σχεδόν ουδέποτε εφαρμοσθέν, δηλαδή η δημιουργία και λειτουργία μόνιμων νομοπαρασκευαστικών επιτροπών στα οικεία Υπουργεία, με αντιπροσωπευτική συγκρότηση από καταξιωμένα στελέχη υψηλού επιπέδου από όλους τους συναφείς χώρους και με σχεδόν αποκλειστικό έργο την, άρτια, εκπόνηση πρωτογενούς και δευτερογενούς νομοθεσίας.
  2. Αυτό, όμως, δεν είναι καθόλου αρκετό. Κατά τη γνώμη μου, το πλέον αναγκαίο και επιτακτικό είναι να αλλάξει, επί τέλους, η νοοτροπία όλων μας, που, ατυχώς, διακατεχόμαστε διαχρονικά από τη βαθειά ριζωμένη, αλλά εμφανώς πεπλανημένη, αντίληψη ότι, τάχα, κάθε νέο νομοθέτημα αποτελεί εξ ορισμού και σπουδαία καινοτομία, η οποία θα λύσει, ως δια μαγείας, όλα τα χρονίζοντα προβλήματα που επιχειρεί να αντιμετωπίσει (οι εισηγητικές εκθέσεις των νόμων και οι αναφερόμενες εκεί μεγαλεπήβολες στοχεύσεις τους είναι η καλύτερη απόδειξη της φιλοδοξίας αλλά και των ψευδαισθήσεων του εκάστοτε νομοθέτη). Δυστυχώς, η ριζωμένη αυτή αντίληψη ήταν και είναι, σε μεγάλο βαθμό, το «εφαλτήριο» και ίσως η κύρια αιτία για την ακατάσχετη και προβληματική νομοθετική μας παραγωγή, άρα, εν πολλοίς, υπεύθυνη για την πολυνομία και κακονομία που «στοιχειώνει» χρόνια τώρα αυτόν τον τόπο.

  3. Συνεπώς, φοβούμαι, εντέλει, ότι, αν η νομοθετική μας «μηχανή» εξακολουθήσει να μένει παγιδευμένη στις μέχρι τώρα αποτυχημένες πρακτικές και νοοτροπίες, είναι απολύτως βέβαιο ότι κάθε προσπάθεια, για το «χτίσιμο» ενός σύγχρονου κράτους και των βάσεων για την οικοδόμηση μιας σύγχρονης και ανταγωνιστικής οικονομίας, θα παραμένει εσαεί στη σφαίρα της ουτοπίας και του ανεκπλήρωτου οράματος.

 

[1] Το παρόν άρθρο απετέλεσε εισήγηση στο επιστημονικό Συνέδριο, που διεξήχθη στο Πάντειο Πανεπιστήμιο στις 31/10 και 1/11/2018, με θέμα «Δημόσια Διακυβέρνηση, Προοπτικές και Προκλήσεις του 21ου αιώνα».

[2] Είναι γνωστό ότι η πολυνομία και κακονομία εκτείνεται σε όλους τους κλάδους του Δικαίου, σε μεγαλύτερο όμως βαθμό απαντάται στο χώρο του Φορολογικού, Ασφαλιστικού και Εργατικού Δικαίου, δηλαδή επί της νομοθεσίας που έχει άμεση και κεφαλαιώδη επίπτωση στους ευαίσθητους τομείς της εθνικής οικονομίας και της κοινωνικής συνοχής.

[3] Ωστόσο, είναι αξιοσημείωτο ότι έναν, περίπου, χρόνο μετά την παρουσίαση της εισήγησης αυτής, καταγράφεται μια ελπιδοφόρα πρωτοβουλία, με τον ν. 4622/2019, που προέβλεψε τη λειτουργία σημαντικών θεσμών με στόχο τη βελτίωση και αναβάθμιση των διαδικασιών της νομοθετικής παραγωγής και κωδικοποίησης. Συγκεκριμένα, τον συντονισμό και εφαρμογή της ρυθμιστικής διακυβέρνησης αναλαμβάνει η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων (άρθρο 57§2), η οποία ήδη εκπόνησε Εγχειρίδιο Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας, εισάγεται η Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης (άρθρο 62), προβλέπεται η σύσταση Κεντρικής Νομοπαρασκευστικής Επιτροπής (άρθρο 63), Επιτροπής Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας (άρθρο 64), η οποία έχει ήδη στελεχωθεί με άξια επιστημονικά στελέχη, ανασυστήνεται η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (άρθρο 66) κλπ. Συνεπώς, ας ελπίσουμε και ας ευχηθούμε ότι οι στόχοι της καλής νομοθέτησης θα στεφθούν με επιτυχία και θα γίνουν, επί τέλους, πραγματικότητα.

[4] Ένα εξαιρετικό και πλήρως εμπεριστατωμένο έργο για την πολυνομία και κακονομία στη χώρα, το οποίο συνιστώ ανεπιφυλάκτως, είναι η σχετικά πρόσφατη (2016) δημοσίευση των Καθηγητών ΕΚΠΑ κ.κ. Δ. Σωτηρόπουλου και Λ. Χριστόπουλου στην ιστοσελίδα www.dianeosis.org.

Σχόλια