ΣτΕ Ολ. 1918-20/2025
Πρόεδρος: Μ. Πικραμένος, Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας
Εισηγήτριες: Κ. Κονιδιτσιώτου, Χρ. Μπολόφη, Σύμβουλοι Επικρατείας
I. Α. Στο Σύνταγμα κατοχυρώνεται ο κανόνας της ελευθερίας της εκπαίδευσης, στη φύση της οποίας προσήκει και η ποικιλομορφία της εκπαίδευσης, η ακαδημαϊκή ελευθερία, η οποία περικλείει και την προστασία του πανεπιστημίου ως θεσμού-στο πλαίσιο του οποίου πραγματώνονται οι εν λόγω ελευθερίες-, καθώς και το ατομικό δικαίωμα ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων. H οργανωτική ρύθμιση του Συντάγματος εν σχέσει με τη νομική μορφή ειδικώς των φορέων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά ως ν.π.δ.δ. έχει ως θεμελιώδη στόχο την παροχή υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης.
Σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (Σ.τ.Ε. 3470-1/2011 Ολομ., 161/2010 Ολομ., 435/2019 Ολομ., 359/2020 Ολομ., πρβ. και Σ.τ.Ε. 177/2023 Ολομ.), από το Σύνταγμα απορρέει υποχρέωση εφαρμογής της ενωσιακής έννομης τάξης στην εσωτερική έννομη τάξη, περαιτέρω δε υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου. Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί σήμερα μία “ένωση κρατών” με υψηλό βαθμό ολοκλήρωσης.
Β. Από τη νομολογία του ΔΕΕ προκύπτει ότι ο χώρος της ανώτατης εκπαίδευσης δεν εξαιρείται των θεμελιωδών ελευθεριών του ενωσιακού δικαίου, όπως η ελευθερία εγκατάστασης, η δε απόλυτη απαγόρευση κάθε ιδιωτικής δραστηριότητας παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν συμβαδίζει με την ελευθερία εγκατάστασης, την ελευθερία ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς και την αρχή της αναλογικότητας, που κατοχυρώνονται στο ενωσιακό δίκαιο. Σύμφωνα με πρόσφατη νομολογία του ΔΕΕ, η GATS αποτελεί ενωσιακό δίκαιο και αναγνωρίζει, μεταξύ άλλων, το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης παρόχων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης τρίτων χωρών. Η Ελλάδα δεν έχει διατυπώσει επιφύλαξη για το συγκεκριμένο δικαίωμα, της ίσης μεταχείρισης (η επιφύλαξη, που έχει διατυπώσει η Χώρα,- η οποία δεν εμπεριέχει ουδένα στοιχείο διάκρισης μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών- αφορά το διαφορετικό δικαίωμα της πρόσβασης στην αγορά και δεν ασκεί επιρροή εν προκειμένω). Οι πάροχοι τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που προέρχονται από τρίτες χώρες, αντλούν από το δικαίωμα ίσης μεταχείρησης της GATS τα δικαιώματα για την ελευθερία εγκατάστασης της οδηγίας 2006/123/ΕΚ, με την οποία, κατά τα κριθέντα από το ΔΕΕ, επεκτείνεται το πεδίο εφαρμογής της ελευθερίας εγκατάστασης και σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις. Στο Χάρτη Θεμελιωδών Ελευθεριών θεμελιώνεται η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και προστατεύεται το πανεπιστήμιο ως θεσμός.
Πάγια είναι η νομολογία του ΔΕΕ, η οποία αποδίδει τη σχέση που αναπτύσσεται μεταξύ του ενωσιακού δικαίου και του δικαίου των κρατών μελών σχετικά με την υποχρέωση τήρησης του ενωσιακού δικαίου από τα κράτη μέλη, η οποία αφορά ακόμα και διατάξεις συνταγματικού επιπέδου.
Συνεπώς, όπως προκύπτει από τη νομολογία του ΔΕΕ (πάγια νομολογία ή πρόσφατη, μείζονος συνθέσεως), ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, επικαλούμενο εθνική ρύθμιση, ακόμα και συνταγματικού επιπέδου, η οποία προβλέπει τη δωρεάν παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσια πανεπιστήμια, να αποκλείσει την παροχή, παραλλήλως προς τη δημόσια, οποιασδήποτε μορφής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης. Δεν υφίσταται μη ανατραπείσα αντίθετη νομολογία Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Λόγω της συνύπαρξης του εθνικού με το ενωσιακό δίκαιο, που αφορά την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων, παρέχεται ήδη στην Ελλάδα νομίμως ανώτατη εκπαίδευση από ιδιωτικά Κολλέγια, που συνεργάζονται με πανεπιστήμια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία χορηγούν ακαδημαϊκούς τίτλους σπουδών, και αναγνωρίζονται στη Χώρα τα αντίστοιχα επαγγελματικά δικαιώματα (ν. 3696/2008).
Γ. Το Σύνταγμα ερμηνεύεται σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, εν όψει των νεώτερων νομοθετικών και των πρόσφατων νομολογιακών δεδομένων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που αφορούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης και, ιδίως, την αναγνώριση της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και την αναγνώριση του θεμελιώδους δικαιώματος ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.
Η ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο χωρεί σύμφωνα και με την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 αυτού, καθώς και επί τη βάσει των αρχών της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και της καλόπιστης συνεργασίας των κρατών μελών, στο πλαίσιο και της διαδικασίας επίτευξης μίας στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης κατά τα άρθρα 1 εδ. β`, 2 και 4 παρ. 3 ΣΕΕ.
Δεν απαγορεύεται από το Σύνταγμα η λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων προερχόμενων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή xώρα συμβεβλημένη στη GATS, εφόσον διασφαλίζεται το υψηλό επίπεδο σπουδών και η ακαδημαϊκή ελευθερία. Ο νομοθέτης, οφείλει να θεσπίζει όλες τις αναγκαίες εγγυήσεις, ώστε η ανώτατη εκπαίδευση, δημόσια ή ιδιωτική, να επιτελεί την κατά το Σύνταγμα αποστολή της.
Η ανωτέρω ερμηνεία, είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί αρχή τόσο της ελληνικής εννόμου τάξεως όσο και της ενωσιακής (πρβ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 3470-1/2011), δεδομένου ότι η απόλυτη απαγόρευση κάθε μορφής ιδιωτικού φορέα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, η οποία δεν δικαιολογείται από υπέρτερο λόγο γενικού συμφέροντος, ούτε επιβάλλεται από λόγο δημοσίου συμφέροντος, θα έβαινε πέραν του μέτρου, το οποίο είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση του σκοπού της παροχής υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης. Δεν υφίσταται αντίθετου περιεχομένου εθνική ταυτότητα στην Ελλάδα.
Το Δικαστήριο δεν υποχρεούται σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος, διότι υπάρχει νομολογία του ΔΕΕ για την ερμηνεία του συνόλου των τιθεμένων ζητημάτων (βλ. ιδίως αποφάσεις Επιτροπή κατά Ουγγαρίας του έτους 2020, Cilevičs του έτους 2022 και Kirschtein του έτους 2019), εν πάση δε περιπτώσει, δεν καταλείπεται περιθώριο εύλογης αμφιβολίας για την έννοια των εφαρμοστέων διατάξεων.
Δ. Το Συμβούλιο της Επικρατείας, ασκώντας πλήρως, ως οφείλει, το δικαιοδοτικό του έργο, ερμηνεύει το δίκαιο και αναζητά την έννοια της ρύθμισης εν όψει του γράμματος, αλλά και του σκοπού του, όπως η εκάστοτε ρύθμιση εντάσσεται τη δεδομένη χρονική στιγμή στο σύνολο της εννόμου τάξεως, εθνικής, ενωσιακής και διεθνούς, ώστε να καταστεί διά της ερμηνείας, κατά το δυνατόν, ένα συνεκτικό σύνολο.
Την ίδια ερμηνευτική προσέγγιση τηρούν και τα ανώτατα δικαστήρια άλλων κρατών μελών (βλ. λ.χ. απόφαση 198/2012 του Ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 6.11.2012, σχετικά με τον γάμο ομόφυλων ζευγαριών, βλ. και την απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας 19.7.2011, 1BvR 1916/09, κατ’ εφαρμογήν ειδικώς του ενωσιακού δικαίου).
Το γεγονός ότι οι κρίσιμες διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος δεν έχουν εισέτι αναθεωρηθεί, παρά το γεγονός ότι επιχειρήθηκε τούτο, κατ’ επανάληψη, δεν ασκεί επιρροή, διότι η μη αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων -η οποία συνδέεται με ζητήματα, που ανάγονται αποκλειστικά στο έργο και τη λειτουργία του αναθεωρητικού νομοθέτη, και δεν αφορά το πεδίο της ερμηνείας του ισχύοντος δικαίου από τα Δικαστήρια- δεν αναιρεί την υποχρέωση του Δικαστηρίου να προβαίνει σε ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, ερμηνεία η οποία επιβάλλεται λόγω της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, που επιδρά σε όλη την ιεραρχία των κανόνων της εθνικής έννομης τάξης.
E. Διατυπώθηκε μειοψηφία.
II. Ειδικότερα, κρίθηκαν εν περιλήψει τα κατωτέρω:
i. Σύνταγμα
1. Από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1, 5 παρ. 1 και 16 παρ. 1, 5 και 8 του Συντάγματος προκύπτει ότι το Σύνταγμα αναγνωρίζει τον άνθρωπο ως υπέρτατη αξία, χάριν της οποίας υφίσταται και οργανώνεται η έννομη τάξη και θεσπίζει τα επί μέρους ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα για τη διασφάλιση της επί ίσοις όροις ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας του καθενός και την απόλαυση των εννόμων αγαθών που αντιστοιχούν στο περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών. Η ελευθερία της εκπαίδευσης, στη φύση της οποίας προσήκει, κατ’ αρχήν, και η ποικιλομορφία της εκπαίδευσης, ως ελευθερία επιλογής του προσανατολισμού, της μορφής και του φορέα παροχής εκπαίδευσης, συντελεί στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και την αυτοπραγμάτωση του ατόμου, συνδέεται με την ελεύθερη διακίνηση των ιδεών και την ελευθερία του λόγου, αποτελεί δε απόρροια της θεμελιώδους αρχής της αξίας του ανθρώπου. Η ακαδημαϊκή ελευθερία, ως ειδικότερη πτυχή της ελευθερίας της εκπαίδευσης, περικλείει τόσο την ελευθερία της διδασκαλίας, που συνδέεται με την ελευθερία της έρευνας και της διάδοσης χωρίς περιορισμούς της γνώσης, όσο και την προστασία του πανεπιστημίου ως θεσμού, υπό την έννοια της οργανωμένης μονάδας και διαδικασίας παροχής παιδείας, στο πλαίσιο του οποίου πραγματώνονται οι ως άνω ελευθερίες. Με τις διατάξεις των παρ. 1 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος αναγνωρίζεται ατομικό δικαίωμα ιδρύσεως και λειτουργίας ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων.
2. Η ρύθμιση των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, με την οποία τίθενται οργανωτικοί κανόνες σχετικά με τη νομική μορφή των φορέων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης, έχει ως θεμελιώδη στόχο την παροχή υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης, η οποία κατά τον χρόνο θέσπισης του Συντάγματος του έτους 1975, υπό την ιδιαίτερη συγκυρία και τις εξαιρετικές ιστορικές περιστάσεις, λόγω της προηγηθείσας δικτατορίας, θεωρήθηκε ότι διασφαλίζεται αποκλειστικά με τη λειτουργία πανεπιστημίων υπό τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (σύμφωνα με τον εισηγητή της πλειοψηφίας Δ. Νιάνια, «… διερχόμεθα μίαν μεταβατική περίοδον. Εξερχόμεθα από μίαν σκληράν δικτατορίαν και θέλομεν να κάνομεν νέον ελεύθερον βίον, δίδοντες ιδιαίτερη έμφασιν εις την Παιδείαν. … ακόμη είμεθα φορτωμένοι με πικρές εμπειρίες και, ίσως, η γραμμή την οποίαν θα τηρήσωμεν, να μην είναι τόσον επιστημονικώς ψυχρή και αντικειμενική, όσον εάν το πρόγραμμα της Παιδείας, οι σκοποί και η διάρθρωσίς της καθιερούντο εις άλλας ώρας»).
3. Η ρητή κατοχύρωση του κανόνα της ελευθερίας της τέχνης και της επιστήμης, καθώς και της ακαδημαϊκής ελευθερίας στην παρ. 1 του άρθρου 16 του Συντάγματος αποτελεί, εν σχέσει προς τα προϊσχύσαντα Συντάγματα, καινοτομία του Συντάγματος του 1975 (με την εξαίρεση ανάλογης ρύθμισης του Συντάγματος του 1927), η οποία απηχεί το πνεύμα της μεταπολίτευσης ειδικώς για τον χώρο της ανώτατης εκπαίδευσης, όπως διαμορφώθηκε μετά την εμπειρία της δικτατορίας. Εξάλλου, η ρύθμιση των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του ισχύοντος Συντάγματος, για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, με την εξαίρεση των Συνταγμάτων του 1968 και του 1973 της περιόδου της δικτατορίας, δεν απαντάται σε κανένα από τα προϋφιστάμενα Συντάγματα. Αντιθέτως, στην πλειοψηφία αυτών, είτε γινόταν ρητά λόγος για το δικαίωμα ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων, είτε οριζόταν ότι επιτρέπεται η ίδρυσή τους. Ανάλογες ρυθμίσεις, απαγόρευσης ιδιωτικών φορέων παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δεν απαντώνται σε άλλα ευρωπαϊκά Συντάγματα.
4. Όπως ήδη έχει κριθεί, από την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 του Συντάγματος προκύπτει αφενός υποχρέωση εφαρμογής της ενωσιακής έννομης τάξης στην εσωτερική έννομη τάξη, περαιτέρω δε υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου, «σύμφωνα και με την εκπεφρασμένη βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη επί του άρθρου 28 …» (Σ.τ.Ε. 3470-1/2011 Ολομ., 161/2010 Ολομ., 435/2019 Ολομ., 359/2020 Ολομ., πρβ. και Σ.τ.Ε. 177/2023 Ολομ.). Στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας 177/2023 αναφέρεται ότι κατά τα κριθέντα από το ΔΕΕ … “ Με την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης κατοχυρώνεται η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης έναντι του δικαίου των κρατών μελών …” καθώς και ότι “ … σε περίπτωση που είναι αδύνατη η σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας, το εθνικό δικαστήριο … έχει την υποχρέωση να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητά τους, αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας». Η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί σήμερα μια «ένωση κρατών» με υψηλό βαθμό ολοκλήρωσης, στην οποία συμμετέχει η Ελληνική Δημοκρατία σύμφωνα με το άρθρο 28 του Συντάγματος. Η εφαρμογή των διατάξεων που αφορούν την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων συνάδει με τις συμβατικές υποχρεώσεις, που απορρέουν από τις ευρωπαϊκές Συνθήκες, όπως αυτές εκφράζονται, ιδίως, στις ευρωπαϊκές θεμελιώδεις ελευθερίες (πρβ. Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας, απόφαση της 19.7. 2011, 1 BvR 1916/09).
ii. Ενωσιακό δίκαιο.
5. Από τις διατάξεις 6 και 165 ΣΛΕΕ, όπως ήδη ερμηνεύονται από το ΔΕΕ, προκύπτει σαφώς ότι ο χώρος της εκπαίδευσης και μάλιστα της ανώτατης δεν εξαιρείται της εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών, όπως είναι η ελευθερία εγκατάστασης. Όπως έγινε δεκτό για πρώτη φορά ρητά για τον χώρο της ανώτατης εκπαίδευσης με την πρόσφατη απόφαση Cilevičs εν σχέσει με την ελευθερία εγκατάστασης (απόφαση 7.9.2022, μείζων σύνθεση, C-391/2020), η Ένωση έχει αρμοδιότητα κατά το άρθρο 6 ΣΛΕΕ να αναλαμβάνει δράσεις για να υποστηρίζει, να συντονίζει ή να συμπληρώνει τη δράση των κρατών μελών, μεταξύ άλλων, στον τομέα της παιδείας. Μολονότι, όμως, το δίκαιο της Ένωσης δεν θίγει την αρμοδιότητα αυτή των κρατών μελών, όσον αφορά, αφενός το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική τους πολυμορφία και, αφετέρου το περιεχόμενο και την οργάνωση της επαγγελματικής εκπαίδευσης, όπως προκύπτει από το άρθρο 165 παρ. 1 και το άρθρο 166 παρ. 1 ΣΛΕΕ, εντούτοις, τα κράτη μέλη οφείλουν κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους αυτής, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, τις διατάξεις για την ελευθερία εγκατάστασης. Όπως επισήμανε ο Γενικός Εισαγγελέας επί της υποθέσεως αυτής, «το γεγονός ότι ο πολιτισμός και η εκπαίδευση αποτελούν τομείς οι οποίοι εμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό στην αρμοδιότητα των κρατών μελών … δεν σημαίνει ότι οι τομείς αυτοί δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, ούτε σημαίνει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να ρυθμίζουν τους τομείς αυτούς κατά το δοκούν, εάν τούτο συνεπάγεται παράβαση διάταξης του δίκαιου της Ένωσης», καθώς και ότι «… ο πολιτισμός και η εκπαίδευση δεν είναι νησίδες άβατες από την επιρροή του δικαίου της Ένωσης».
6. Το ΔΕΕ έχει δεχθεί ότι στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ κατοχυρώνεται η ελευθερία εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης από υπήκοο ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Η ελευθερία αυτή υπόκειται σε περιορισμούς, κατά τα γενικώς ισχύοντα, δηλαδή, επιτρέπονται περιορισμοί, εφόσον δικαιολογούνται από υπέρτερο λόγο γενικού συμφέροντος ή συντρέχει λόγος δημόσιας τάξης, συνάδουν δε με την αρχή της αναλογικότητας, και, υπό την προϋπόθεση ότι οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται δεν προσκρούουν σε τυχόν υφιστάμενη αντίθετου περιεχομένου εθνική ταυτότητα. Παγίως γίνεται δεκτό ότι η δραστηριότητα, που συνίσταται στην παροχή πανεπιστημιακής διδασκαλίας, δεν συνιστά δραστηριότητα που συνδέεται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, θεωρείται ως περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης κάθε μέτρο το οποίο απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΕ, τα ανωτέρω ισχύουν, ακόμα και αν το εθνικό μέτρο που θέτει περιορισμό, εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγένειας (η νομολογία αυτή αποτελεί πλέον πάγια νομολογία του ΔΕΕ, μετά την απόφαση της 30.11.1995, Gebhart, C-55/1994, με την οποία μετεστράφη η παλαιότερη νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία προϋπέθετε για την εφαρμογή της ελευθερίας εγκατάστασης την ύπαρξη διακρίσεως λόγω ιθαγένειας). Έχει κριθεί ότι, ο σκοπός της εξασφάλισης υψηλού ποιοτικού επιπέδου στην τριτοβάθμια εκπαίδευση είναι ικανός να δικαιολογήσει περιορισμούς στην ελευθερία εγκατάστασης. Εν όψει της δοθείσας ερμηνείας των άρθρων 6, 165, 49 και 51 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία, μεταξύ άλλων, γίνεται δεκτό ότι ο χώρος της ανώτατης εκπαίδευσης δεν εξαιρείται των θεμελιωδών ελευθεριών του ενωσιακού δικαίου, προκύπτει ότι η απόλυτη απαγόρευση κάθε ιδιωτικής δραστηριότητας παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν συμβαδίζει με την ελευθερία εγκατάστασης, την ελευθερία ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς και την αρχή της αναλογικότητας, που κατοχυρώνονται στο ενωσιακό δίκαιο. Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, επικαλούμενο εθνική ρύθμιση, ακόμα και συνταγματικού επιπέδου, η οποία προβλέπει τη δωρεάν παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσια πανεπιστήμια, να αποκλείσει την παροχή, παραλλήλως προς τη δημόσια, οποιασδήποτε μορφής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης.
7. Από τη νομολογία του ΔΕΕ προκύπτει ότι η εφαρμογή της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης προϋποθέτει ότι δεν θίγεται η εθνική ταυτότητα του κράτους μέλους. H έννοια της εθνικής ταυτότητας, η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή των κρατών μελών, αντιπροσωπεύει, κατ’ αρχήν, μια μακρά και σταθερή αξία και συνιστά το αποτέλεσμα της ιστορίας, του πολιτισμού και των κοινωνικοπολιτικών χαρακτηριστικών μίας συγκεκριμένης χώρας. Σύμφωνα με τον Γενικό Εισαγγελέα επί της αποφάσεως Cilevičs, τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς σημαντικό περιθώριο εκτίμησης, η διακριτική τους, όμως, ευχέρεια δεν είναι απεριόριστη, ειδάλλως η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 2 ΣΕΕ θα «συνιστούσε μία πρόχειρη ρήτρα διαφυγής από τους κανόνες και τις αρχές των Συνθηκών της Ένωσης, η οποία θα μπορούσε να ενεργοποιηθεί ανά πάσα στιγμή από οποιοδήποτε κράτος μέλος. Η υποχρέωση της Ένωσης να “σέβεται” την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών δεν μπορεί να ισοδυναμεί με δικαίωμα κράτους μέλους να αγνοεί το δίκαιο της Ένωσης κατά το δοκούν».
8. Με την οδηγία 2006/123/ΕΚ επιδιώκεται η εξάλειψη των εμποδίων για την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών στα κράτη μέλη και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών, όπως δε έχει κριθεί, αφορά και τις υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως. Ρυθμίζονται, μεταξύ άλλων, ζητήματα σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, το πεδίο εφαρμογής της οποίας, όπως κρίθηκε με νομολογία του ΔΕΕ, διευρύνεται με την οδηγία και επεκτείνεται και σε αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις (απόφαση της 4.7.2019, Kirschtein, C-393/2017).
9. Όπως κρίθηκε με πρόσφατη απόφαση του ΔΕΕ (απόφαση της 6.10.2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, C-66/2018), επί τη βάσει της Συμφωνίας GATS, η οποία είναι διεθνής συμφωνία για την απελευθέρωση των υπηρεσιών, της οποίας συμβαλλόμενο μέρος είναι και η Ευρωπαϊκή Ένωση, έχει δε επικυρωθεί από την Ελλάδα, η Ένωση ανέλαβε δεσμεύσεις σχετικά και με την απελευθέρωση των υπηρεσιών εκπαίδευσης, στις οποίες περιλαμβάνονται και υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Τα κύρια δικαιώματα, τα οποία απορρέουν από τη Σύμβαση, είναι το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης και το δικαίωμα πρόσβασης στην αγορά. Κατά τα κριθέντα, το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης (άρθρο IVII) δεσμεύει τα συμβαλλόμενα μέρη, εφόσον δεν έχουν διατυπώσει επιφύλαξη, επομένως, συμβαλλόμενο κράτος, το οποίο δεν έχει διατυπώσει σχετική επιφύλαξη, οφείλει να αναγνωρίζει σε παρόχους υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που προέρχονται από τρίτες χώρες, τα δικαιώματα που τυχόν αναγνωρίζει η (εθνική ή ενωσιακή) νομοθεσία. Μεταξύ των δικαιωμάτων αυτών, που αναγνωρίζονται επί τη βάσει της ενωσιακής νομοθεσίας, συγκαταλέγονται και τα δικαιώματα για την ελευθερία εγκατάστασης παρόχων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης,που απορρέουν ειδικώς από την οδηγία 2006/123/ΕΚ.
10. Όπως κρίθηκε, η GATS αποτελεί μέρος του δικαίου της Ένωσης. Τούτο, έχει την έννοια, μεταξύ άλλων, σύμφωνα με τον Γενικό Εισαγγελέα επί της υποθέσεως Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, ότι, κατά την εσωτερική εκτέλεση διεθνούς συμφωνίας, τα κράτη μέλη εκπληρώνουν υποχρέωση έναντι της Ένωσης, η οποία έχει αναλάβει την ευθύνη για την καλή εκτέλεση της συμφωνίας σε επίπεδο εξωτερικών σχέσεων. Η υποχρέωση αυτή των κρατών μελών αποτελεί έκφραση του καθήκοντος καλόπιστης συνεργασίας, το οποίο, λειτουργεί ως όριο για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Τα κράτη μέλη, δηλαδή, διατηρούν το δικαίωμα ασκήσεως της εσωτερικής τους αρμοδιότητας προς ρύθμιση της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, αλλά μόνο στον βαθμό, που οι σχετικές εθνικές ρυθμίσεις δεν αντιβαίνουν σε υποχρεώσεις απορρέουσες από τις Συμφωνίες του ΠΟΕ.
11. Όπως κρίθηκε, βάσει του άρθρου XVII παρ. 1 της GATS, το οποίο αφορά τον βασικό κανόνα της ίσης μεταχείρισης, κάθε μέλος του ΠΟΕ οφείλει, στους τομείς που περιλαμβάνονται στον πίνακα συγκεκριμένων υποχρεώσεών του και λαμβανομένων υπ’ όψιν των όρων και των περιορισμών που καταγράφονται εκεί, να επιφυλάσσει στις υπηρεσίες και στους παρόχους υπηρεσιών οποιουδήποτε άλλου μέλους του ΠΟΕ μεταχείριση όχι λιγότερο ευνοϊκή από τη μεταχείριση, την οποία παρέχει στις παρόμοιες ημεδαπές υπηρεσίες και στους ημεδαπούς παρόχους παρόμοιων υπηρεσιών. Ακολούθως, βάσει του άρθρου XVI παρ. 1, που αφορά τους κανόνες, που διέπουν την πρόσβαση στην αγορά μέσω των τρόπων παροχής υπηρεσιών που ορίζονται στο άρθρο Ι, κάθε μέλος οφείλει να επιφυλάσσει στις υπηρεσίες και στους παρόχους υπηρεσιών οποιουδήποτε άλλου μέλους του ΠΟΕ μεταχείριση όχι λιγότερο ευνοϊκή από εκείνη, η οποία απορρέει από την εφαρμογή των όρων, των περιορισμών και των προϋποθέσεων που έχουν συμφωνηθεί και καθοριστεί στον πίνακα συγκεκριμένων υποχρεώσεών του. Τέλος, το άρθρο XX παρ. 1, που αφορά τις τιθέμενες επιφυλάξεις των συμβαλλομένων κρατών, ορίζει ότι κάθε μέλος του ΠΟΕ οφείλει να καταρτίζει πίνακα με τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις που αναλαμβάνει δυνάμει του μέρους ΙΙΙ της GATS, όπου περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, και τα άρθρα XVI και XVII. Ως προς τους τομείς, σε σχέση με τους οποίους αναλαμβάνονται αυτές οι συγκεκριμένες υποχρεώσεις, κάθε πίνακας πρέπει να καταγράφει τους όρους, τους περιορισμούς και τις προϋποθέσεις που διέπουν την πρόσβαση στην αγορά, καθώς και τους όρους και τους περιορισμούς, στους οποίους υπόκειται η εθνική μεταχείριση. Κατά συνέπεια, από τα άρθρα XVI, XVII και XX της GATS προκύπτει ότι ο πίνακας συγκεκριμένων υποχρεώσεων κάθε μέλους του ΠΟΕ καταγράφει τις δεσμεύσεις, τις οποίες έχει αναλάβει το αντίστοιχο μέλος ανά τομέα και ανά τρόπο παροχής υπηρεσιών. Στον πίνακα αυτόν μνημονεύονται, ειδικότερα, οι όροι, οι περιορισμοί και οι προϋποθέσεις που σχετίζονται με «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά», καθώς και οι όροι και οι περιορισμοί που σχετίζονται με «περιορισμούς όσον αφορά την εθνική μεταχείριση». Η μνεία των μεν και των δε γίνεται σε δύο χωριστές στήλες. Εξάλλου, σύμφωνα με την ερμηνεία που δόθηκε από το ΔΕΕ για την παρ. 2 του άρθρου XX, τα μέτρα τα οποία δεν συμβιβάζονται ούτε με το άρθρο XVI ούτε με το άρθρο XVII, πρέπει, για λόγους «απλούστευσης της διαδικασίας» να εγγράφονται, εντός του οικείου πίνακα συγκεκριμένων υποχρεώσεων, μόνο στη στήλη σχετικά με τους «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά», οπότε θεωρείται ότι αυτή η εγγραφή, στη μία μόνο στήλη, εισάγει σιωπηρώς όρο ή περιορισμό και όσον αφορά την εθνική μεταχείριση. Επομένως, όπως ειδικότερα κρίθηκε, όρος που έχει, και τυπικώς, εγγραφεί αποκλειστικά σε σχέση με το άρθρο XVI (πρόσβαση στην αγορά) δεν επιτρέπει παρέκκλιση από την υποχρέωση εθνικής μεταχείρισης, την οποία προβλέπει το άρθρο XVII (ίση μεταχείριση), παρά μόνον αν το είδος των μέτρων, που λαμβάνονται δυνάμει του όρου αυτού, αντιβαίνουν τόσο στην υποχρέωση, την οποία επιβάλλει το άρθρο XVI, όσο και στην υποχρέωση την οποία επιβάλλει το άρθρο XVII. Τέλος, όπως κρίθηκε, από το περιεχόμενο του κανόνα, ο οποίος καθιερώνεται για λόγους απλούστευσης της διαδικασίας, με το άρθρο XX παρ. 2, συνάγεται ότι ένας όρος πρέπει να εισάγει κάποιας μορφής διάκριση (μεταξύ ημεδαπών και αλλοδαπών), προκειμένου να ισχύει (σιωπηρώς) και ως προς το άρθρο XVII, δηλαδή, να συνιστά επιφύλαξη και ως προς το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης.
12. Εν σχέσει προς την Ελλάδα, ο ενοποιημένος πίνακας δεσμεύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαμβάνει, στη στήλη που αφορά τους «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά» και σε συνάρτηση με τις υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης για τη Χώρα τον όρο «χωρίς περιορισμούς για εκπαιδευτικά ιδρύματα που χορηγούν διπλώματα αναγνωρισμένα από το κράτος/Unbound for education institutions granting recognized State diplomas». Σύμφωνα, δηλαδή, με τον όρο αυτό, η Ελλάδα διατυπώνει επιφύλαξη, η οποία έχει την έννοια ότι η Χώρα δεν δεσμεύεται από τον κανόνα της πρόσβασης στην αγορά (δηλαδή ως προς τον κανόνα, που αφορά τους όρους και τις προϋποθέσεις αδειοδότησης των παρόχων υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης), ώστε δύναται, εφόσον επιθυμεί, να θέτει σχετικούς περιορισμούς σε εκπαιδευτικά ιδρύματα, τα οποία χορηγούν διπλώματα που αναγνωρίζονται από το κράτος. Σύμφωνα με την επιφύλαξη αυτή, η Ελλάδα, εν σχέσει προς τον πρώτο κανόνα, της πρόσβασης στην αγορά, δεν αναλαμβάνει οιαδήποτε δέσμευση έναντι των λοιπών συμβαλλόμενων μερών και είναι απολύτως ελεύθερη να καθορίζει κυριαρχικώς τους όρους και τις προϋποθέσεις αδειοδότησης των παρόχων υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και εν γένει να διαμορφώνει την οικεία αγορά υπηρεσιών, υπό την έννοια ότι η Χώρα έχει τη δυνατότητα, ακόμα και να απαγορεύει πλήρως την πρόσβαση στην οικεία αγορά ή, εφόσον επιτρέψει την πρόσβαση, διατηρεί, πάντως, τη δυνατότητα να διαμορφώνει ελεύθερα το είδος και τη μορφή των τυχόν τιθέμενων περιορισμών κατά την αδειοδότηση. Στη στήλη σχετικά με τους «περιορισμούς όσον αφορά την εθνική μεταχείριση» αναγράφεται η λέξη «κανένας», το οποίο σημαίνει ότι η Χώρα δεν διατυπώνει καμία επιφύλαξη ως προς τον κανόνα αυτόν, σε συνάρτηση με τον επιμέρους τομέα των υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Δηλαδή, σύμφωνα με τον σαφώς αυτό διατυπωμένο όρο («κανένας»), η Ελλάδα, εν σχέσει προς τον δεύτερο κανόνα, της μη διάκρισης, ρητά αναλαμβάνει τη δέσμευση έναντι των λοιπών συμβαλλόμενων μερών, ότι, πάντως, κατά τη ρύθμιση της οικείας αγοράς -σύμφωνα με την κατά τα ανωτέρω ευχέρειά της βάσει της επιφύλαξής της- εμποδίζεται απολύτως να θεσπίζει ή να εφαρμόζει νομοθεσία, η οποία εισάγει διακρίσεις μεταξύ ημεδαπών παρόχων και παρόχων που προέρχονται από χώρες συμβεβλημένες στη Σύμβαση. Εξάλλου, ο ανωτέρω όρος, που αφορά τη μη δέσμευση της Ελλάδας για εκπαιδευτικά ιδρύματα, τα οποία χορηγούν διπλώματα αναγνωρισμένα από το Κράτος, και έχει εγγραφεί στη διαφορετική στήλη, με τους «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά», δεν ισχύει και ως προς την υποχρέωση ίσης μεταχείρισης, την οποία προβλέπει το άρθρο XVII, δηλαδή, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι με τη διατυπωθείσα επιφύλαξη στην πρώτη στήλη, εισάγεται σιωπηρώς επιφύλαξη και για τη δεύτερη στήλη. Διότι, όπως προκύπτει από την έννοια, αλλά και τη διατύπωσή του, ο ανωτέρω όρος καλύπτει όλα τα εκπαιδευτικά ιδρύματα, ανεξαρτήτως της προέλευσής τους (ημεδαπά ή αλλοδαπά), οπότε δεν ενέχει κατά το περιεχόμενό του κανένα στοιχείο διάκρισης. Τούτο, άλλωστε, συνάγεται και από τον σκοπό της επιφύλαξης αυτής, η οποία, προφανώς, ετέθη, ενόψει της ρύθμισης των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, η οποία δεν διακρίνει ανάλογα με την προέλευση του παρόχου ανώτατης εκπαίδευσης. Εν κατακλείδι, η Ελλάδα, δεδομένου ότι ως προς το πρώτο δικαίωμα (της πρόσβασης στην αγορά) διετύπωσε την εν λόγω επιφύλαξη, ενώ ως προς το δεύτερο δικαίωμα (της ίσης μεταχείρισης) ρητά παραιτήθηκε από οποιαδήποτε επιφύλαξη, έχει τη δυνατότητα βάσει της GATS να ρυθμίσει ελεύθερα τα σχετικά ζητήματα (επιτρέποντας ή απαγορεύοντας τις σχετικές δραστηριότητες), περιοριζόμενη μόνον από τη μη δυνατότητα θέσπισης διακρίσεων.
13. Εν σχέσει προς το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, που θεμελιώνεται στο άρθρο IVII της GATS, τούτο δεσμεύει τη Χώρα, όσον αφορά την παρουσία παρόχων υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης τρίτων χωρών, καθόσον ως προς το δικαίωμα αυτό η Ελλάδα δεν έχει διατυπώσει επιφύλαξη. Η Ελλάδα οφείλει να αναγνωρίζει σε παρόχους υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που προέρχονται από τρίτες χώρες, τα δικαιώματα, που αναγνωρίζονται από τη νομοθεσία, εθνική ή ενωσιακή, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και τα δικαιώματα για την ελευθερία εγκατάστασης παρόχων υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που απορρέουν από την οδηγία 2006/123/ΕΚ.
14. Σύμφωνα με πρόσφατη νομολογία του ΔΕΕ, στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων κατοχυρώνεται η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και προστατεύεται το πανεπιστήμιο ως θεσμός. Τούτο έχει ως συνέπεια να συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και της ακαδημαϊκής ελευθερίας μέτρα που αποκλείουν ή καθιστούν αβέβαιη τη δυνατότητα ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ή τη δυνατότητα συνέχισης της λειτουργίας ενός υφιστάμενου εκπαιδευτικού ιδρύματος. Με την απόφασή του Επιτροπή κατά Ουγγαρίας το ΔΕΕ για πρώτη φορά ερμήνευσε την ελευθερία εγκατάστασης του άρθρου 49 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Χάρτη και, ειδικότερα, από την οπτική της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων καθώς και της ακαδημαϊκής ελευθερίας. Σύμφωνα με τον Γενικό Εισαγγελέα, «η θέσπιση στο Χάρτη αυτοτελούς θεμελιώδους δικαιώματος για την ίδρυση ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (εκτός του γενικού κανόνα της επιχειρηματικής ελευθερίας, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη) υποδηλώνει ότι, πέραν της οικονομικής πτυχής, πρέπει να προστατεύεται ιδιαιτέρως αυτή καθεαυτήν η ύπαρξη ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων», και ότι το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη «αποσκοπεί στη διαφύλαξη της ύπαρξης ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, πέραν των κρατικών σχολών και πανεπιστημίων, και στην εξασφάλιση, εν τέλει, της επιδιωκόμενης ποικιλομορφίας στις παρεχόμενες δυνατότητες εκπαίδευσης». Ακολούθως, όσον αφορά την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και την επιχειρηματική ελευθερία, κρίθηκε, ομοίως, για πρώτη φορά με την ως άνω απόφαση του ΔΕΕ ότι αυτές κατοχυρώνονται στο άρθρο 14 παρ. 3 και το άρθρο 16 του Χάρτη, αντιστοίχως. Βάσει δε του άρθρου 14 παρ. 3 του Χάρτη, η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό στις δημοκρατικές αρχές, πρέπει να τηρείται σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκησή της. Όπως κρίθηκε, μέτρα τα οποία μπορούν, ανάλογα με την περίπτωση, να καταστήσουν αβέβαιη ή και να αποκλείσουν ακόμη τη δυνατότητα ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ή τη δυνατότητα συνέχισης της λειτουργίας ενός υφιστάμενου εκπαιδευτικού ιδρύματος, περιορίζουν τόσο την ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, την οποία εγγυάται το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη, όσο και την επιχειρηματική ελευθερία, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη. Ακολούθως, εν σχέσει προς τους επιτρεπόμενους περιορισμούς, κρίθηκε ότι οποιοσδήποτε περιορισμός πρέπει να προβλέπεται στον νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των δικαιωμάτων και των ελευθεριών. Εξάλλου, προκειμένου να τηρείται η αρχή της αναλογικότητας, οι περιορισμοί επιτρέπονται, μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πράγματι σε σκοπούς γενικού συμφέροντος τους οποίους αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και των ελευθεριών των τρίτων. Η ελευθερία ιδρύσεως εκπαιδευτικών ιδρυμάτων προστατεύεται στο πλαίσιο των εκάστοτε νόμιμων προϋποθέσεων. Ο νομοθέτης μπορεί να διαμορφώσει, κατ’ αρχήν, τις προϋποθέσεις ιδρύσεως και λειτουργίας εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, οφείλει, όμως, να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
15. Εξάλλου, πάγια είναι η νομολογία του ΔΕΕ, η οποία αποδίδει τη σχέση, που αναπτύσσεται μεταξύ του ενωσιακού δικαίου και του δικαίου των κρατών μελών και αφορά την υποχρέωση τήρησης του ενωσιακού δικαίου από τα κράτη μέλη. Η υποχρέωση αυτή απορρέει από την ιδιαίτερη φύση της ευρωπαϊκής έννομης τάξης, εδράζεται στις αρχές της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και της καλόπιστης συνεργασίας των κρατών μελών και στοχεύει στην αποτελεσματικότητα και την ομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου στο πλαίσιο της διαδικασίας για μια διαρκώς στενότερη ένωση των λαών της Ευρώπης. Ειδικότερα, όπως παγίως γίνεται δεκτό από το ΔΕΕ, «η αυτονομία του δικαίου της Ένωσης έναντι τόσο του δικαίου των κρατών μελών όσο και του διεθνούς δικαίου δικαιολογείται λόγω των ουσιωδών χαρακτηριστικών της Ένωσης και του δικαίου της, που αφορούν, μεταξύ άλλων, τη συνταγματική δομή της Ένωσης καθώς και αυτήν καθ’ εαυτήν τη φύση του εν λόγω δικαίου. Συγκεκριμένα, χαρακτηριστικά γνωρίσματα του δικαίου της Ένωσης είναι η προέλευσή του από αυτόνομη πηγή δικαίου την οποία αποτελούν οι Συνθήκες, η υπεροχή του έναντι του δικαίου των κρατών μελών καθώς και το άμεσο αποτέλεσμα πλήθους διατάξεων που εφαρμόζονται στους πολίτες των κρατών μελών και στα ίδια τα κράτη μέλη. Βάσει των ανωτέρω χαρακτηριστικών έχει διαμορφωθεί ένα συγκροτημένο πλέγμα αρχών, κανόνων και εννόμων σχέσεων που τελούν σε αλληλεξάρτηση μεταξύ τους και δεσμεύουν αμοιβαία την Ένωση και τα κράτη μέλη της καθώς και τα κράτη μέλη μεταξύ τους, τα οποία κατά το άρθρο 1 εδ. β΄ ΣΕΕ μετέχουν “στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης”…. Το δίκαιο της Ένωσης εδράζεται, συνεπώς, στη θεμελιώδη παραδοχή ότι κάθε κράτος μέλος αποδέχεται από κοινού με τα λοιπά κράτη μέλη και αναγνωρίζει ότι τα εν λόγω κράτη αποδέχονται από κοινού με αυτό μια σειρά κοινών αξιών επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση…Η παραδοχή αυτή συνεπάγεται και δικαιολογεί την ύπαρξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών ως προς την αναγνώριση των εν λόγω αξιών και, επομένως, ως προς την τήρηση του δικαίου της Ένωσης που υλοποιεί τις αξίες αυτές. Σε αυτό το πλαίσιο εναπόκειται στα κράτη μέλη βάσει ιδίως της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας…να διασφαλίζουν εντός της αντίστοιχης επικράτειάς τους την εφαρμογή και την τήρηση του δικαίου της Ένωσης και να λαμβάνουν προς τον σκοπό αυτό κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο που δύναται να διασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή από τις πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης» (ΔΕΕ απόφαση 6.3.2018, Achmea, C-284/2016 κ.ά.). Η υποχρέωση τήρησης του ενωσιακού δικαίου αφορά και διατάξεις συνταγματικού επιπέδου. Συγκεκριμένα, όπως έχει, κατ’ επανάληψη, κριθεί, λόγω της ως άνω αρχής η επίκληση από κράτος μέλος των διατάξεων του εθνικού του δικαίου, ακόμη και του συνταγματικού, δεν είναι δυνατόν να υπονομεύσει την ενότητα και την αποτελεσματικότητα του δικαίου της Ένωσης, υπό την έννοια ότι τα αποτελέσματα της αρχής αυτής δεσμεύουν όλα τα όργανα ενός κράτους μέλους και οι εσωτερικές διατάξεις, περιλαμβανομένων των διατάξεων συνταγματικής ισχύος, δεν μπορούν να αποτελέσουν εμπόδιο (ΔΕΕ απόφαση 21.12.2021, C-357/2019, P.M., κ.ά., Βλ. ομοίως και ελληνικού ενδιαφέροντος υποθέσεις: α) για τον «βασικό μέτοχο» ΔΕΚ απόφαση 16.12.2008, C-213/2007, Μηχανική, για τη σχέση μεταξύ της αρχής της αναλογικότητας κατά το ενωσιακό δίκαιο και των ορισμών του άρθρου 14 παρ. 9 Σ. και β) ΔΕΕ απόφαση 11.2.2021, C-760/2018, M.B., για τη σχέση οδηγίας σχετικά με την καταχρηστική χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ορισμένου χρόνου και των ορισμών του άρθρου 103 παρ. 8 Σ.). Έχει, επίσης, κριθεί ότι οι εθνικές αρχές υποχρεούνται να εξασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, ακόμα και όταν αυτές προβαίνουν σε συνταγματική αναθεώρηση. Κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, η επιταγή για διασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης περιλαμβάνει την υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να τροποποιούν, την πάγια νομολογία τους, σε περίπτωση που αυτή, δεν συμβιβάζεται με το δίκαιο της Ένωσης.
16. Δεν υφίσταται μη ανατραπείσα νομολογία δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κρίσιμη για την επίλυση της υπό κρίσιν διαφοράς, σύμφωνα με την οποία το ζήτημα της οργανωτικής μορφής των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στη Χώρα κατά το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του Συντάγματος, ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ελληνικής Πολιτείας, ώστε να μην δύναται να τύχει εφαρμογής το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και να εμποδίζεται η εξέταση της συμβατότητας της απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης προς το δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης. Δεν ασκούν επιρροή οι αποφάσεις της C- 147/1986, Επιτροπή κατά Ελλάδας και ΠΕΚ της 11.2.1992, Τ-16/1990, Παναγιωτοπούλου.
17. Οι εθνικοί κανόνες, που διέπουν την παροχή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης έχουν ήδη δεχθεί την επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της νομοθεσίας και, ιδίως, της νομολογίας του ΔΕΚ, στο μέτρο που συνδέονται με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων. Πρόκειται ιδίως για τις αποφάσεις ΔΕΚ Επιτροπή κατά Ελλάδας και Χατζηθανάσης του έτους 2008. Προς τα νεώτερα νομοθετικά και νομολογιακά δεδομένα συμπορεύθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας, καθώς και ο έλληνας νομοθέτης. Κατόπιν των ανωτέρω και παρά τη συνταγματική πρόβλεψη, παρέχεται ήδη στην Ελλάδα νομίμως ανώτατη εκπαίδευση, όχι μόνον από τα ημεδαπά δημόσια ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα, αλλά και από ιδιωτικά Κολλέγια, τα οποία συνεργάζονται με πανεπιστήμια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημόσια ή ιδιωτικά, τα οποία χορηγούν ακαδημαϊκούς τίτλους σπουδών. Οι εκπαιδευτικοί φορείς, μάλιστα, αυτοί, που δραστηριοποιούνται στη Χώρα, υπάγονται σχεδόν αποκλειστικά στην εποπτεία των αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Τα ανωτέρω συνεπάγονται την αναγνώριση, επί τη βάσει σπουδών που πραγματοποιούνται στη Χώρα από ιδιωτικούς φορείς, επαγγελματικών δικαιωμάτων σε ιδιαίτερα μεγάλο εύρος επιστημονικού αντικειμένου, που επιτρέπει την πρόσβαση σε αντίστοιχα επαγγέλματα όχι μόνο στον ιδιωτικό τομέα στη Χώρα (λ.χ. ιατροί, αρχιτέκτονες, φαρμακοποιοί κ.λπ.) αλλά και σε δημόσια λειτουργήματα (δικαστικοί λειτουργοί, δικηγόροι, ιατροί του ΕΣΥ). Πρόκειται για άσκηση επιστημονικής δραστηριότητας κατόπιν σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που πραγματοποιούνται στην Ελλάδα από αλλοδαπό εκπαιδευτικό ίδρυμα σε συνεργασία με ημεδαπό ιδιωτικό φορέα. Τα ανωτέρω δεδομένα, τα οποία αφορούν τη νόμιμη λειτουργία των Κολλεγίων του ν. 3696/2008 υπό την ισχύ των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, αποδίδονται στη συνύπαρξη του εθνικού με το ενωσιακό δίκαιο.
18. Το εθνικό δίκαιο υποδέχθηκε την εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ, και ιδίως, των αποφάσεων Επιτροπή κατά Ουγγαρίας του έτους 2020 και Cilevičs του έτους 2022, με τη θεσμοθέτηση του ν. 5094/2024, με τον οποίο προβλέφθηκε για πρώτη φορά υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, η δυνατότητα ίδρυσης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτων χωρών συμβαλλόμενων στη GATS με τη μορφή συνεργασίας τους με ελληνικούς μη κερδοσκοπικούς εκπαιδευτικούς φορείς, τα ΝΠΠΕ, τα οποία παρέχουν τριτοβάθμια εκπαίδευση και χορηγούν πτυχία στο όνομα του αλλοδαπού ιδρύματος, τα οποία ισχύουν αυτομάτως στην Ελλάδα, παρέχοντας πλήρη επαγγελματικά και ακαδημαϊκά δικαιώματα. Στην αιτιολογική έκθεση του νόμου, επισημαίνεται η σημασία της πρόσφατης νομολογίας του ΔΕΕ και, ιδίως, της αποφάσεως Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, ώστε το Σύνταγμα να ερμηνεύεται σε αρμονία με τα νεώτερα δεδομένα του ενωσιακού δικαίου, που αφορούν την ελευθερία εγκατάστασης και την κατοχύρωση στον Χάρτη Θεμελιωδών Ελευθεριών της ελευθερίας ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων.
iii. Ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο
19. Η παρ. 1 του άρθρου 2, η παρ. 1 του άρθρου 5, που κατοχυρώνουν την αξία του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, και η παρ. 1 του άρθρου 16 του Συντάγματος, στην οποία κατοχυρώνεται τόσο η ελευθερία της εκπαίδευσης, που περιλαμβάνει και την ελευθερία της επιλογής του προσανατολισμού, της μορφής και του φορέα παροχής εκπαίδευσης, όσο και η ακαδημαϊκή ελευθερία, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, με τις οποίες τίθεται ειδικώς για την ανώτατη εκπαίδευση οργανωτικός περιορισμός της νομικής μορφής του φορέα παροχής της, εν όψει και του σκοπού τους, που συνίσταται στην παροχή υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης, ερμηνεύονται -σύμφωνα και με την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 του Συντάγματος, αλλά και επί τη βάσει των αρχών της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και της καλόπιστης συνεργασίας των κρατών μελών, στο πλαίσιο και της διαδικασίας επίτευξης μίας στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης κατά τα άρθρα 1 εδ. β΄, 2 και 4 παρ. 3 ΣΕΕ- σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι ως άνω συνταγματικές διατάξεις ερμηνεύονται ενόψει των νεώτερων νομοθετικών και των πρόσφατων νομολογιακών δεδομένων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία αφορούν την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης και, ιδίως, την αναγνώριση της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (άρθρα 6, 165, 49 ΣΛΕΕ, οδηγία 2006/123, GATS), καθώς και την αναγνώριση του θεμελιώδους δικαιώματος ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων με σεβασμό των δημοκρατικών αρχών και της προστασίας του ιδιωτικού πανεπιστημίου ως θεσμού (άρθρα 13 και 14 παρ. 3 του Χάρτη). Επί τη βάσει των ανωτέρω, δεν απαγορεύεται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων προερχόμενων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή από χώρα συμβεβλημένη στη GATS, κατά τους όρους ειδικού νόμου, με τον οποίο διασφαλίζεται το υψηλό επίπεδο σπουδών και η ακαδημαϊκή ελευθερία. 0 νομοθέτης, κατά τη διαμόρφωση του ρυθμιστικού πλαισίου λειτουργίας των εν λόγω παραρτημάτων, για την οποία διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια, οφείλει να θεσπίζει όλες τις αναγκαίες εγγυήσεις, ώστε η ανώτατη εκπαίδευση, δημόσια ή ιδιωτική, να επιτελεί την κατά το Σύνταγμα αποστολή της. Η ανωτέρω ερμηνεία της διάταξης των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, είναι σύμφωνη με την αρχή της αναλογικότητας, η οποία αποτελεί αρχή τόσο της ελληνικής εννόμου τάξεως (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος) όσο και της ενωσιακής , δεδομένου ότι η απόλυτη απαγόρευση κάθε μορφής ιδιωτικού φορέα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, η οποία δεν δικαιολογείται από υπέρτερο λόγο γενικού συμφέροντος, ούτε επιβάλλεται από λόγο δημοσίου συμφέροντος, θα έβαινε πέραν του μέτρου, το οποίο είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση του σκοπού της παροχής υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης.
20. Διατυπώθηκε ειδικότερη γνώμη τριών Συμβούλων, σύμφωνα με την οποία, με το άρθρο 16 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η ανάπτυξη της ανώτατης παιδείας ως θεμελιώδης σκοπός της Πολιτείας που αποβλέπει στην προαγωγή και μετάδοση της επιστημονικής γνώσεως, με την έρευνα και την διδασκαλία και καθορίζονται οι βασικές προϋποθέσεις και αρχές που διέπουν την παροχή της, μεταξύ των οποίων καίρια θέση έχει η αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας. Η παροχή της ανώτατης εκπαιδεύσεως ανατίθεται, κατά το γράμμα της παρ. 5 του άρθρου 16 του Συντάγματος, αποκλειστικά σε ιδρυματικού χαρακτήρα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και σε καθηγητές που έχουν την ιδιότητα του δημόσιου λειτουργού και που υπάγονται στην αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας που εγγυάται την αδέσμευτη επιστημονική σκέψη, έρευνα και διδασκαλία, οι οποίες αναπτύσσονται με κανόνες που θεσπίζει το Κράτος, το οποίο ασκεί εποπτεία επί των πράξεών τους και με οικονομικά μέσα που παρέχει το ίδιο για την πραγματοποίηση των σκοπών τους. Περαιτέρω, με τις διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 4 του Συντάγματος κατοχυρώνεται για όλους τους Έλληνες το δικαίωμα δωρεάν παιδείας, σε όλες τις βαθμίδες της εκπαίδευσης, δηλαδή και στην ανώτατη εκπαίδευση. Το εν λόγω δικαίωμα δε εκτείνεται καθ’ όλη την χρονική διάρκεια των προπτυχιακών σπουδών, οι οποίες περαιώνονται με τη λήψη του πτυχίου, το οποίο αποδεικνύει και αντιπροσωπεύει ένα περιεχόμενο επιστημονικών γνώσεων και με βάση το οποίο μπορεί κατ’ αρχήν ο κάτοχός του να ασκήσει αντίστοιχη επαγγελματική δραστηριότητα. Υπό τα ως άνω κατά το Σύνταγμα προβλεπόμενα χαρακτηριστικά της παροχής ανωτάτης εκπαιδεύσεως, η διάταξη του άρθρου 16 παρ. 5 του Συντάγματος, ερμηνευόμενη, κατά την ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 28 του Συντάγματος, υπό το φως του ενωσιακού δικαίου και στο πλαίσιο της αρχής της αναλογικότητος έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται κατ’ αρχήν στο Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από ιδιώτες, υπό την προϋπόθεση, όμως, ότι αυτά λειτουργούν υπό καθεστώς που κατοχυρώνει την ακαδημαϊκή ελευθερία και δεν έχουν κερδοσκοπικό ή εμπορικό χαρακτήρα.
21. Η ερμηνεία περί του επιτρεπτού της λειτουργίας παραρτημάτων αλλοδαπών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, δεν προσκρούει σε αντίθετου περιεχομένου υφιστάμενη εθνική ταυτότητα της Ελλάδας. Δεν διαπιστώνεται ότι η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αντιπροσωπεύει μια μακρά και σταθερή αξία για τη Χώρα ή ότι συνιστά το αποτέλεσμα της ιστορίας ή των κοινωνικοπολιτικών χαρακτηριστικών της Ελλάδας. Το σύνολο σχεδόν των ελληνικών Συνταγμάτων από τις απαρχές του σύγχρονου ελληνικού Κράτους (με την εξαίρεση των Συνταγμάτων της δικτατορίας και του ισχύοντος Συντάγματος, του οποίου, πάντως, έχει, κατ’ επανάληψη, επιχειρηθεί η αναθεώρηση) επέτρεπαν την ίδρυση ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, ενώ, εξάλλου υπό την επίδραση του ενωσιακού δικαίου θεσπίστηκε ο ν. 3696/2008, επί τη βάσει του οποίου λειτούργησαν έκτοτε νομίμως στη Χώρα ιδιωτικά Κολλέγια για την παροχή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, και αναγνωρίστηκαν τα αντίστοιχα επαγγελματικά δικαιώματα.
22. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΔΕΕ, τα εθνικά δικαστήρια, των οποίων οι αποφάσεις δεν υπόκεινται σε ένδικα μέσα του εθνικού δικαίου, απαλλάσσονται από την υποχρέωση αποστολής προδικαστικού ερωτήματος προς το Δικαστήριο, μόνον οσάκις διαπιστώνουν -και τούτο πρέπει να προκύπτει από το σκεπτικό τους- ότι: α) το ανακύψαν ζήτημα δεν ασκεί επιρροή για την επίλυση της διαφοράς ή β) η επίμαχη διάταξη του δικαίου της Ένωσης έχει ήδη ερμηνευθεί από το Δικαστήριο είτε, τέλος, γ) ελλείψει τέτοιας νομολογίας, η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης παρίσταται τόσο προφανής, ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο για καμία εύλογη αμφιβολία. Όπως έχει κριθεί, η δεσμευτικότητα της νομολογίας του ΔΕΕ, η οποία απαλλάσσει από την υποχρέωση αποστολής προδικαστικού ερωτήματος, αφορά και τις περιπτώσεις, όπου το ζήτημα που τίθεται είναι κατ’ ουσίαν ταυτόσημο, ακόμα και αν δεν ταυτίζεται απολύτως, με ήδη επιλυθέν από το ΔΕΕ ζήτημα, που αφορά ανάλογη περίπτωση. Το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν υποχρεούται σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δ.Ε.Ε., δεδομένου ότι το εφαρμοστέο εν προκειμένω δίκαιο της Ένωσης έχει ήδη ερμηνευθεί από το ΔΕΕ είτε με πάγια νομολογία είτε με πρόσφατες αποφάσεις του, μείζονος, μάλιστα, συνθέσεως. Συγκεκριμένα, μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων του ΔΕΕ Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (αναγνώριση της ελευθερίας ίδρυσης και εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ και, ιδίως, τον Χάρτη, προστασία και του ιδιωτικού πανεπιστημίου ως θεσμού, ερμηνεία της GATS και των επιφυλάξεων), Cilevičs (αρμοδιότητα κρατών μελών στον τομέα της εκπαίδευσης εν σχέσει προς την ελευθερία εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης) και Kirschtein (ερμηνεία της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης σύμφωνα με την οδηγία 2006/123/ΕΚ) των ετών 2020, 2022 και 2019, αντιστοίχως, επιλύθηκε από το ΔΕΕ το σύνολο των ζητημάτων, που άπτονται της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και των επιτρεπόμενων περιορισμών της και είναι κρίσιμα για την ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος εν σχέσει προς το ενωσιακό δίκαιο και, συνεπώς, για την επίλυση της κρινόμενης διαφοράς. Εν πάση δε περιπτώσει, η ερμηνεία του συνόλου των εφαρμοστέων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, επί τη βάσει των οποίων επιλύεται η κρινόμενη διαφορά, παρίσταται -κατά την έννοια της διάταξης του εδ. γ΄ του άρθρου 267 Σ.Λ.Ε.Ε.- τόσο προφανής, λόγω, ιδίως, της πρόσφατης νομολογίας του ΔΕΕ, που αναλυτικά παρατίθεται, ώστε να μην καταλείπεται περιθώριο εύλογης αμφιβολίας. Όπως έχει κριθεί, τέτοια περίπτωση συντρέχει, μεταξύ άλλων, όταν εθνικό δικαστήριο τελευταίου βαθμού καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν υφίστανται στοιχεία ικανά να δημιουργήσουν εύλογες αμφιβολίες ως προς την ορθή ερμηνεία του, το γεγονός δε ότι μία διάταξη του δικαίου της Ένωσης επιδέχεται μία ή περισσότερες άλλες ερμηνείες δεν αρκεί για να θεωρηθεί ότι υφίσταται εύλογη αμφιβολία ως προς την ορθή ερμηνεία της διάταξης αυτής, οσάκις καμία από τις άλλες αυτές ερμηνείες δεν φαίνεται να είναι αρκούντως πειστική για το οικείο εθνικό δικαστήριο, ιδίως υπό το πρίσμα του πλαισίου και του σκοπού της εν λόγω διάταξης καθώς και του κανονιστικού συστήματος, στο οποίο αυτή εντάσσεται.
23. Ούτε η ιδιαιτερότητα της κρινόμενης υποθέσεως, όπου τίθεται ζήτημα ερμηνείας της σχέσης μεταξύ διατάξεων του ενωσιακού δικαίου και διατάξεων συνταγματικού επιπέδου, υποχρεώνει το Δικαστήριο σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος, διότι και για το ζήτημα αυτό υφίσταται πάγια νομολογία του ΔΕΕ, σύμφωνα με την οποία, από την αρχή της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου απορρέει η υποχρέωση εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Εξάλλου, το συμπέρασμα αυτό, ότι δεν υποχρεούται το Δικαστήριο σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος, όπως προκύπτει από τη νομολογία του ΔΕΕ, δεν αναιρείται ούτε από τη διατύπωση της ως άνω μειοψηφίας. Το γεγονός δε ότι δεν υφίσταται νομολογία του ΔΕΕ, η οποία να επιλύει, ταυτοχρόνως, το σύνολο των τιθεμένων στην κρινόμενη υπόθεση ζητημάτων, δεν υποχρεώνει το Δικαστήριο σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος, διότι υφίσταται νομολογία επί ενός εκάστου των τιθεμένων ζητημάτων και τούτο αρκεί, ώστε να θεωρηθεί ότι υφίσταται νομολογία του ΔΕΕ, δεδομένου άλλωστε, ότι όπως δέχεται το ΔΕΕ αρκεί ότι τα ζητήματα, τα οποία έχουν επιλυθεί από το ΔΕΕ είναι κατ’ ουσίαν ταυτόσημα, ακόμα και αν δεν ταυτίζονται απολύτως, με τα κρίσιμα για την επίλυση της υποθέσεως ζητήματα. Τέλος, δεν υποχρεώνει σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ ούτε η επίκληση από τη μειοψηφία του άρθρου 2 του προσαρτημένου στη ΣΕΕ και ΣΛΕΕ Πρωτοκόλλου 26, δεδομένου ότι, κατά την κρίση του Δικαστηρίου, δεν καταλείπεται περιθώριο εύλογης αμφιβολίας περί της εννοίας του, στην κρίση του δε αυτή το Δικαστήριο κατέληξε έχοντας ερμηνεύσει τη σχετική διάταξη, όπως αυτή εντάσσεται στο πλαίσιό της και υπό το πρίσμα του συνόλου των σχετικών διατάξεων, των σκοπών τους καθώς και του σταδίου εξελίξεως του δίκαιου της Ένωσης κατά τον χρόνο εφαρμογής της. Εν κατακλείδι, το προδικαστικό ερώτημα που διατυπώνει η μειοψηφία και το οποίο, κατ’ ουσίαν, αφορά την παροχή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μόνο από το κράτος, με απόλυτο αποκλεισμό παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων, κατ’ επίκληση του γράμματος των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 16, έχει ήδη απαντηθεί από τις αποφάσεις του ΔΕΕ, που έχουν παρατεθεί τόσο για το επίμαχο ζήτημα όσο και για τη σχέση Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό το γράμμα των ως άνω συνταγματικών διατάξεων δεν εμποδίζει την ερμηνεία τους σε συνδυασμό με το ενωσιακό δίκαιο διότι αποτελεί υποχρέωση του εθνικού δικαστή «να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητα του δικαίου της ένωσης, αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας» (Σ.τ.Ε. Ολομ. 177/2023, Π.Ε. 406/1980). Δεν τίθεται εν προκειμένω ένα γενικό ζήτημα ερμηνείας του Συντάγματος, αλλά ανακύπτει το ειδικό ζήτημα ερμηνείας συνταγματικών διατάξεων σε σχέση με το ενωσιακό δίκαιο, δηλαδή, ζήτημα αναγόμενο στη σχέση μεταξύ της ελληνικής έννομης τάξης και της ενωσιακής, η οποία, δυνάμει του άρθρου 28 του Συντάγματος, αναπτύσσει την άμεση ισχύ της στη Χώρα επί του πεδίου των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Συνεπώς, η άποψη της μειοψηφίας ότι, η ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 16 αντιτίθεται στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προβλεψιμότητας, δεν λαμβάνει υπ’ όψιν την ως άνω υποχρέωση του εθνικού δικαστή για ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, όπως, άλλωστε, πράττουν τα ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών της Ευρώπης, χωρίς να τίθεται ζήτημα συνταγματικής αναθεώρησης (βλ. ενδεικτικά απόφαση της 19.7.2011 του Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου της Γερμανίας, 1BvR 1916/09).
iv. Μειοψηφία.
Διατυπώθηκε μειοψηφία, σύμφωνα με την οποία:
24. Α. Επί της αντιθέσεως του ν. 5094/2024 προς το Σύνταγμα: Όπως παγίως γίνεται δεκτό από τη νομολογία του Σ.τ.Ε., το άρθρο 16 κατοχυρώνει τον θεσμό της ανώτατης εκπαιδεύσεως υπό συγκεκριμένη μορφή, ήτοι παροχή της από ν.π.δ.δ. και απαγόρευση σύστασης ανώτατων σχολών από ιδιώτες, Τούτο αποτελεί θεμελιώδη οργανωτικής φύσεως επιλογή του Συντάγματος του 1975. Η ερμηνεία αυτή δεν προκύπτει μόνον από τη ρητή γραμματική διατύπωση των συνταγματικών διατάξεων, αλλά ενισχύεται και από την ιστορική ερμηνεία τους, εφ’ όσον η Ε΄ Αναθεωρητική Βουλή των Ελλήνων συνειδητά επέλεξε τον συγκεκριμένο τρόπο οργανώσεως του θεσμού της ανώτατης εκπαιδεύσεως ως δημόσιας υπηρεσίας και η επιλογή αυτή επιβεβαιώθηκε πανηγυρικά μεταγενέστερα, όταν κατά τις αναθεωρήσεις του Συντάγματος των ετών 2001, 2008 και 2019 αποκρούστηκε ρητά η πρόταση αναθεωρήσεως του άρθρου 16. Η ερμηνεία των κανόνων δικαίου προσαρμόζεται μεν στις σύγχρονες εξελίξεις, υφίσταται, όμως, ένα αυτονόητο όριο: Η επιλογή του ερμηνευτή γίνεται μεταξύ περισσότερων νοηματικών εκδοχών που, για να είναι υποστηρίξιμες, απορρέουν, κατ’ αρχήν, από το γράμμα της διατάξεως ή το πλέγμα των διατάξεων, όπως αυτή επιρρωνύεται και από τις λοιπές ερμηνευτικές μεθόδους. Δεν μπορεί, συνεπώς, να επιχειρηθεί ερμηνεία κανόνα δικαίου αντίθετη προς τον σαφή νοηματικό πυρήνα των λέξεων που τον απαρτίζουν. Μια τέτοια προσέγγιση αντιτίθεται στις αρχές της προβλεψιμότητας και της ασφάλειας δικαίου, μέσω δε αυτής, εν προκειμένω, λαμβάνει χώρα κατ’ ουσίαν, συνταγματική αναθεώρηση δια της ψηφίσεως κοινού νόμου, η οποία επικυρώνεται από το Δικαστήριο. Η δε αναθεώρηση ενός αυστηρού Συντάγματος, όπως το Σ. του 1975, διενεργείται, στην περίπτωση αυτή, χωρίς την τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 110 αυτού, και κατά παράβαση των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και της διακρίσεως των λειτουργιών. Εν προκειμένω, το γράμμα των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 16 παρ. 5, 6 και 8 είναι τόσο σαφές, ώστε οποιαδήποτε άλλη ερμηνευτική προσέγγιση να είναι contra Constitutionem. Επομένως, οι διατάξεις του ν. 5094/2024 με τις οποίες καθίσταται δυνατή η παροχή ανώτατης εκπαιδεύσεως από νομικά πρόσωπα, παραρτήματα αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, που δεν έχουν τον χαρακτήρα ν.π.δ.δ. και των οποίων οι καθηγητές δεν είναι δημόσιοι λειτουργοί, ασκούντες το έργο τους υπό καθεστώς ακαδημαϊκής ελευθερίας, είναι προδήλως αντίθετες προς τις παρ. 5, 6 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος.
Β. Ως προς τις διατάξεις του ενωσιακού δικαίου: Από το άρθρο 165 της ΣΛΕΕ παρέχεται στην Ένωση μόνο υποστηρικτική/συμπληρωματική αρμοδιότητα, με βάση την οποία έχει τη δυνατότητα να προβαίνει σε δράσεις ως προς περισσότερους τομείς, στους οποίους περιλαμβάνεται και η παιδεία. Συνεπώς, η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Περαιτέρω, το Δ.Ε.Κ. έχει δεχθεί ότι το γενικό σύστημα αναγνώρισης διπλωμάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης βάσει οδηγιών, προκειμένου να παρασχεθεί πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα στα κράτη μέλη, δεν θέτει υπό αμφισβήτηση την αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με το περιεχόμενο της εκπαίδευσης και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος (απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 2008, C-274/05, Επιτροπή κατά Ελλάδας, απόφαση της 4ης.12.2008, C- 151/07, Χατζηθανάσης). Εξ άλλου, με τις αποφάσεις Δ.Ε.Κ. C-147/88, Επιτροπή κατά Ελλάδος και Π.Ε.Κ. Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου κρίθηκε ότι το άρθρο 16 του Συντάγματος δεν είναι ασύμβατο προς το ενωσιακό δίκαιο. Επίσης, οι διατάξεις του προσαρτηθέντος στη ΣEE και ΣΛΕΕ Πρωτοκόλλου 26 περί Υπηρεσιών ΓΟΣ, δεν έχουν ερμηνευθεί αναφορικά με τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης. Με την εγκαθίδρυση και την εφαρμογή, δυνάμει του άρθρου 16 του Σ., συστήματος ανώτατης εκπαίδευσης από ιδρύματα, τα οποία έχουν αποκλειστικά δημόσιο χαρακτήρα και χρηματοδοτούνται, κατά κύριο λόγο, από δημόσιους πόρους, η Ελληνική Δημοκρατία δεν απέβλεψε στην άσκηση αμειβομένων δραστηριοτήτων, αλλά στην εκπλήρωση βασικής αποστολής του Κράτους έναντι των πολιτών στον κοινωνικό, πολιτιστικό και εκπαιδευτικό τομέα. Σύστημα δε τριτοβάθμιας δημόσιας εκπαίδευσης, το οποίο οργανώνεται από κράτος μέλος με τα ανωτέρω χαρακτηριστικά, δεν δύναται να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως και παροχής υπηρεσιών, κατά την πάγια νομολογία του Δ.Ε.Ε. Τούτο, σε αντίθεση προς τις υπηρεσίες που παρέχονται από εκπαιδευτικά ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης τα οποία χρηματοδοτούνται, κατ’ ουσίαν, από ιδιωτικούς πόρους και τα οποία συνιστούν, κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης, οικονομική δραστηριότητα ασκούμενη επ’ αμοιβή. Επομένως, το άρθρο 16 του Σ. δεν παραβιάζει ούτε την ελευθερία εγκατάστασης ούτε την ελευθερία παροχής υπηρεσιών , αφ’ ενός μεν διότι στο πεδίο εφαρμογής τους εμπίπτουν μόνον οι χρηματοδοτούμενες από ιδιωτικούς πόρους επ’ αμοιβή παρεχόμενες υπηρεσίες τριτοβάθμιων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και όχι το επιχορηγούμενο, κατά βάση, από δημόσιους πόρους σύστημα ανώτατης εκπαίδευσης των δημόσιων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, αφ’ ετέρου δε διότι η καθολική και απόλυτη απαγόρευση ιδρύσεως ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ισχύει και για τους Έλληνες υπηκόους και, συνεπώς, δεν υφίσταται διάκριση έναντι των υπηκόων των άλλων κρατών – μελών. Οι δε αποφάσεις του Δ.Ε.Ε. Cilevičs, της 7.9.2022, C-391/2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, της 6.10.2020, C-66/2018 και Neri, της 13.11.2003, C-153/02, δεν ασκούν επιρροή στην κρινόμενη υπόθεση. Και τούτο αφ’ ενός μεν διότι αφορούν χρηματοδοτούμενες από ιδιωτικούς πόρους υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαιδεύσεως, δηλαδή οικονομική δραστηριότητα, το δε Δ.Ε.Ε. ελέγχει τη συμφωνία των τεθέντων περιορισμών στην εν λόγω οικονομική δραστηριότητα προς το δίκαιο της Ένωσης, αφ’ ετέρου δε αφορούν διαφορετικές της ελληνικής συνταγματικές τάξεις, αφού τα Συντάγματα των αντίστοιχων χωρών (Λετονία, Ουγγαρία, Ιταλία) δεν απαγορεύουν την ίδρυση σχολών ανώτατης εκπαιδεύσεως από ιδιώτες.
Γ. Ως προς την GATS: η Ελληνική Δημοκρατία, αναφορικώς με τις υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που παρέχονται μέσω εμπορικής παρουσίας, με ρητή δήλωσή της στη στήλη του πίνακα συγκεκριμένων υποχρεώσεων της GATS σχετικώς με τους «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά», έχει επιφυλαχθεί του δικαιώματός της για την επιβολή κάθε είδους περιορισμού, χωρίς δεσμεύσεις ως προς τα εκπαιδευτικά ιδρύματα που χορηγούν κρατικώς αναγνωρισμένα διπλώματα. Η επιφύλαξη αυτή δεν έχει αρθεί από την Ελληνική Δημοκρατία.
Δ. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, η αιτιολογική έκθεση του ν. 5094/2024, με την οποία επιχειρείται να δικαιολογηθούν οι επίμαχες ρυθμίσεις κατ’ επίκληση του ενωσιακού δικαίου, ερείδεται σε εσφαλμένη προϋπόθεση. Σε κάθε περίπτωση, η αρχή της σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου, όταν μάλιστα αυτή έχει δοθεί με πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για να θεμελιώσει ερμηνεία contra legem του εσωτερικού δικαίου κράτους μέλους.
Ε. Εν προκειμένω, η αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δ.Ε.Ε. καθίσταται επιβεβλημένη, διότι, εν πάση περιπτώσει, η ερμηνεία σε σχέση με το ζήτημα παραβιάσεως της ελευθερίας εγκαταστάσεως από σύστημα ανώτατης εκπαιδεύσεως που παρέχεται αποκλειστικά από ν.π.δ.δ., δεν είναι προφανής ούτε απαλλαγμένη εύλογων αμφιβολιών, λαμβανομένων υπ’ όψιν τόσο των αποφάσεων Δ.Ε.Κ. C-147/88, Επιτροπή κατά Ελλάδος και ΠΕΚ Τ-16/90, Παναγιωτοπούλου κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσο και της παρούσας μειοψηφίας οκτώ (8) μελών του Δικαστηρίου.
Κατά την ειδικότερη γνώμη των τριών Συμβούλων εν σχέσει προς την ερμηνεία της GATS, με βάση την ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 Συντάγματος, δεν είναι, πάντως, δυνατή προκειμένου περί ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων η εφαρμογή της GATS, η οποία προϋποθέτει δραστηριότητα εμπορικού χαρακτήρα.
v. Λόγοι ακυρώσεως
α. Λόγοι ακυρώσεως της απόφασης ΣτΕ Ολ. 1918/2025
25. Tο Δικαστήριο οφείλει να ελέγχει τη συμβατότητα του εθνικού νομοθετικού πλαισίου προς το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο. Στο πλαίσιο αυτό για τη σχέση μεταξύ του εθνικού και του ενωσιακού δικαίου πάγια είναι η νομολογία του ΔΕΕ περί της υποχρέωσης τήρησης του ενωσιακού δικαίου, ακόμη και εν σχέσει προς διατάξεις συνταγματικού επιπέδου, προς την οποία συμπορεύεται και η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά την ερμηνεία της ερμηνευτικής δήλωσης του άρθρου 28 του Συντάγματος, περί της υποχρέωσης εφαρμογής της ενωσιακής έννομης τάξης στην εσωτερική έννομη τάξη και της υποχρέωσης εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου (πρβ. και αποφάσεις Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου σχετικά με τη «φιλική» προς το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνεία ακόμα και συνταγματικών διατάξεων της 7.9.2011, 2BvR 987, 1485, 1099/10 και της 19.7.2011 του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου, 1BvR 1916/09). Είναι απορριπτέοι οι αντίθετοι ισχυρισμοί των αιτούντων περί του μη επιτρεπτού της εφαρμογής των ορισμών του ενωσιακού δικαίου.
26. Από τη νομολογία του ΔΕΕ προκύπτει ότι, ο χώρος της εκπαίδευσης δεν εξαιρείται της εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών, και, ειδικότερα, της ελευθερίας εγκατάστασης και, συνακόλουθα, της εφαρμογής του Χάρτη και της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (ανωτ. απόφαση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, βλ. και αποφάσεις Cilevičs και Kirschtein). Τούτο έχει ως συνέπεια ότι τα κράτη μέλη κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους κατά τα άρθρα 6 και 165 ΣΛΕΕ για την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος και, ειδικώς, κατά τη θέσπιση προϋποθέσεων ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, οφείλουν να τηρούν τις προβλέψεις του πρωτογενούς και του παράγωγου ενωσιακού δικαίου, το οποίο καθιερώνει την ελευθερία εγκατάστασης, την ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, προστατεύει το ιδιωτικό πανεπιστήμιο ως θεσμό και ρυθμίζει ζητήματα σχετικά με την αδειοδότηση των ιδιωτικών εκπαιδευτικών φορέων. Η θέσπιση, επομένως, περιορισμών ως προς τη νομική μορφή των φορέων παροχής ανώτατης εκπαίδευσης, οφείλει να συμπορεύεται προς τις επιταγές του ενωσιακού δικαίου εν σχέσει προς τους επιτρεπόμενους περιορισμούς της ελευθερίας εγκατάστασης, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. Πέραν δε τούτου, εξαίρεση από την εφαρμογή των διατάξεων περί της ελευθερίας εγκαταστάσεως κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ είναι επιτρεπτή κατά την ειδική πρόβλεψη του άρθρου 51 ΣΛΕΕ, για δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, στις οποίες, κατά τα κριθέντα, δεν εμπίπτουν οι εκπαιδευτικές υπηρεσίες. Συνεπώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί, επικαλούμενο εθνική ρύθμιση, ακόμα και συνταγματικού επιπέδου, η οποία προβλέπει τη δωρεάν παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από δημόσια πανεπιστήμια, να αποκλείσει την παροχή, παραλλήλως προς τη δημόσια, οποιασδήποτε μορφής ιδιωτικής εκπαίδευσης. Διότι η απόλυτη απαγόρευση κάθε ιδιωτικής δραστηριότητας παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης δεν συμβαδίζει με την ελευθερία εγκατάστασης, την ελευθερία ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, καθώς και την αρχή της αναλογικότητας που κατοχυρώνονται στο ενωσιακό δίκαιο, καθ’ όσον ο χώρος της εκπαίδευσης, και μάλιστα της ανώτατης, δεν εξαιρείται των θεμελιωδών ελευθεριών. Πρέπει, επομένως, να απορριφθούν ως αβάσιμα τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, όπως αναπτύσσεται με το υπόμνημα που υποβλήθηκε μετά τη συζήτηση της υποθέσεως, ότι κατά το άρθρο 165 παρ. 1 ΣΛΕΕ η διαμόρφωση από τα κράτη μέλη της οργανωτικής μορφής των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ως δημόσιων ή ιδιωτικών εκφεύγει της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου και ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
27. Όσα υποστηρίζει η γνώμη που μειοψήφησε περί της εφαρμογής του Πρωτοκόλλου 26, που έχει προσαρτηθεί στη ΣΕΕ και τη ΣΛΕΕ και ισχύει από το έτος 2009, το οποίο στο άρθρο 2 ορίζει ότι: «Οι διατάξεις των Συνθηκών ουδόλως επηρεάζουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών, όσον αφορά την παροχή, την ανάθεση και την οργάνωση υπηρεσιών γενικού συμφέροντος μη οικονομικού χαρακτήρα» δεν έχουν έρεισμα στον νόμο. Τούτο δε διότι, το εν λόγω Πρωτόκολλο 26, το οποίο σύμφωνα με το προοίμιό του θεσπίζει «ερμηνευτικές διατάξεις», οι οποίες δεν θα ήταν νοητό να ανατρέπουν την όλη οικονομία και δομή των Συνθηκών (άρθρα 6, 165, 49, 51 ΣΛΕΕ, ιδίως δε εν συνδυασμώ με τα άρθρα 13 και 14 του Χάρτη, βλ. ανωτέρω), δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή, καθόσον, όπως προκύπτει από τη διατύπωση αλλά και τον σκοπό του, το άρθρο 2 παρέχει διευκρινίσεις σχετικά με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, αποκλειστικά όσον αφορά τις ίδιες τις υπηρεσίες γενικού συμφέροντος μη οικονομικού χαρακτήρα, και δεν αφορά ζητήματα, όπως εν προκειμένω, όπου ενδιαφέρει το νομικό καθεστώς παροχής επ’ αμοιβή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, οι οποίες κατά τη μνημονευθείσα νομολογία του ΔΕΕ εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των Συνθηκών και, ειδικότερα, στο προστατευτικό πεδίο της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων του Χάρτη.
28. Η αναφορά της μειοψηφίας στα προβλεπόμενα στην οδηγία 2006/123/ΕΚ, στο άρθρο 1 παρ. 3 της οποίας ορίζεται ότι: «Η παρούσα οδηγία δεν αφορά την κατάργηση μονοπωλίων παροχής υπηρεσιών, ούτε ενισχύσεις τις οποίες χορηγούν τα κράτη μέλη και οι οποίες διέπονται από τους κοινοτικούς κανόνες περί ανταγωνισμού», δεν ασκεί επιρροή στην εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας. Διότι, μετά την κρίση περί της εφαρμογής στην εθνική έννομη τάξη του ενωσιακού δικαίου και, συγκεκριμένα, της διάταξης του άρθρου 49 ΣΛΕΕ και της συνακόλουθης κρίσης περί της συνταγματικότητας του ν. 5094/2024, ο οποίος επέτρεψε την ίδρυση στη Χώρα παραρτημάτων από αλλοδαπούς παρόχους τριτοβάθμιας εκπαίδευσης προερχόμενους από κράτη μέλη της Ένωσης, δεν δύναται, εν πάση περιπτώσει (και ανεξαρτήτως της συνδρομής της προϋποθέσεως ύπαρξης μονοπωλίου), να γίνει λόγος για ύπαρξη στην εθνική έννομη τάξη οιασδήποτε μορφής σχετικού αποκλειστικού δικαιώματος και, επομένως, δεν εμποδίζεται, περαιτέρω, από τον λόγο αυτόν η εφαρμογή της οδηγίας. Ομοίως δεν ασκούν επιρροή στην υπό κρίση διαφορά, που αφορά το νομικό καθεστώς του ν. 5094/2024 για την παροχή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, οι αναφορές της μειοψηφίας σε ρυθμίσεις της οδηγίας, που αφορούν υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος, ιδιωτικοποίηση δημόσιων φορέων παροχής υπηρεσιών, υπηρεσίες μη οικονομικού ενδιαφέροντος ή δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας, περί ων δεν πρόκειται εν προκειμένω.
29. Δεν προσκρούσει σε αντίθετου περιεχομένου εθνική ταυτότητα η ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και, ειδικότερα, παραρτημάτων αλλοδαπών φορέων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Απορρίπτεται ως αβάσιμος ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως.
30. Προβάλλεται ότι ερμηνεία υπέρ της συνταγματικότητας του ν. 5094/2024 δεν θα ήταν νοητή, διότι θα προσέκρουε στο γράμμα της συνταγματικής διατάξεως, το οποίο αποτελεί όριο κάθε ερμηνείας και, μάλιστα, του Συντάγματος και ότι, επομένως, προκειμένου να ιδρυθούν παραρτήματα αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση. Ο ισχυρισμός αυτός είναι απορριπτέος, δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του, το Συμβούλιο της Επικρατείας, ασκώντας πλήρως, ως οφείλει, το δικαιοδοτικό του έργο, ερμηνεύει το δίκαιο και αναζητά την έννοια της ρύθμισης εν όψει του γράμματος, αλλά και του σκοπού του, όπως η εκάστοτε ρύθμιση εντάσσεται τη δεδομένη χρονική στιγμή στο σύνολο της εννόμου τάξεως, εθνικής, ενωσιακής και διεθνούς, ώστε να καταστεί διά της ερμηνείας, κατά το δυνατόν, ένα συνεκτικό σύνολο. Εξάλλου, στην περίπτωση της σχέσης Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου το γράμμα των συνταγματικών διατάξεων ερμηνεύεται σε αρμονία με τους ενωσιακούς κανόνες, όπως συνέβη με την υποχώρηση της αδιάστικτης διατύπωσης του άρθρου 14 παρ. 9 του Συντάγματος (Σ.τ.Ε. Ολομ. 3470-1/2011, υπόθεση του «βασικού μετόχου». Προς την ίδια κατεύθυνση της κάμψης αδιάστικτης γραμματικής διατύπωσης είναι και η απόφαση ΔΕΕ 11.2.2021, C-760/2018, M.B., ως προς τη σχέση μεταξύ οδηγίας για την καταχρηστική χρησιμοποίηση διαδοχικών συμβάσεων ορισμένου χρόνου και των ορισμών του άρθρου 103 παρ. 8 Σ., η οποία αξιώνει την εφαρμογή οδηγίας, «μολονότι οι εθνικές διατάξεις συνταγματικής φύσης απαγορεύουν απολύτως τέτοια μετατροπή όσον αφορά τον δημόσιο τομέα»).
31. Την ίδια ερμηνευτική προσέγγιση τηρούν και τα ανώτατα δικαστήρια άλλων κρατών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ενδεικτικά την απόφαση 198/2012 του Ισπανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 6.11.2012, σχετικά με τον γάμο ομόφυλων ζευγαριών, απόφαση, στην οποία, παρά το γεγονός ότι το Σύνταγμα στην Ισπανία, εν σχέσει προς το δικαίωμα σε γάμο, ορίζει στο άρθρο 32 εδ. α΄ ότι: «άνδρας και γυναίκα έχουν δικαίωμα να συνάπτουν γάμο σε καθεστώς πλήρους νομικής ισότητας», έκρινε σύμφωνη με το Σύνταγμα τροποποίηση του Αστικού Κώδικα, που καθιερώνει τον γάμο ομόφυλων ζευγαριών, βλ. και την απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας 19.7.2011, 1BvR 1916/09, όπου το Δικαστήριο προέβη σε ερμηνεία contra στο γράμμα της συνταγματικής διάταξης, κατ’ εφαρμογήν του ενωσιακού δικαίου, λαμβάνοντας υπ’ όψιν, ότι κατά τον χρόνο θέσπισης της συνταγματικής διάταξης τα έτη 1948/49 «η ανάπτυξη της κοινής Ευρώπης βρισκόταν στα σπάργανα … σήμερα δε αποτελεί “ένωση κρατών”»). Το γεγονός δε ότι οι κρίσιμες διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος δεν έχουν εισέτι αναθεωρηθεί, παρά το γεγονός ότι επιχειρήθηκε τούτο, κατ’ επανάληψη, δεν ασκεί επιρροή, διότι η μη αναθεώρηση συνταγματικών διατάξεων -η οποία συνδέεται με ζητήματα, που ανάγονται αποκλειστικά στο έργο και τη λειτουργία του αναθεωρητικού νομοθέτη, και δεν αφορά το πεδίο της ερμηνείας του ισχύοντος δικαίου από τα Δικαστήρια- δεν αναιρεί την υποχρέωση του Δικαστηρίου να προβαίνει σε ερμηνεία του Συντάγματος σε αρμονία με το ενωσιακό δίκαιο, ερμηνεία η οποία επιβάλλεται λόγω της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, που επιδρά σε όλη την ιεραρχία των κανόνων της εθνικής έννομης τάξης. Επομένως, είναι απορριπτέοι όλοι οι περί του αντιθέτου ισχυρισμοί των αιτούντων.
32. Από το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του Συντάγματος, όπως οι διατάξεις αυτές ήδη ερμηνεύονται σε αρμονία με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν αποκλείεται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων προερχομένων από την Ευρωπαϊκή Ένωση ή από χώρα συμβεβλημένη στη GATS. Πρέπει, επομένως, να απορριφθεί ως αβάσιμος ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως, σύμφωνα με τον οποίο η πρόβλεψη στον ν. 5094/2024 της δυνατότητας ίδρυσης παραρτημάτων ΝΠΠΕ αντίκειται στις διατάξεις του Συντάγματος.
β. Λόγοι ακυρώσεως των αποφάσεων ΣτΕ Ολ. 1919-20/2025
32. Α. Κατά τον νόμο, η τήρηση της αρχής της ακαδημαϊκής ελευθερίας του διδακτικού προσωπικού των ΝΠΠΕ ελέγχεται τόσο σε προληπτικό επίπεδο, κατά τη διαδικασία αδειοδότησης, όσο και σε κατασταλτικό επίπεδο, με την επιβολή κυρώσεων που δύνανται να φτάσουν έως και την ανάκληση της άδειας του παραρτήματος. Εξ άλλου, λαμβάνεται ειδική πρόνοια για την αξιοκρατική επιλογή και εξέλιξη του διδακτικού προσωπικού των ΝΠΠΕ, το οποίο θα πρέπει να διαθέτει προσόντα αντίστοιχα εκείνου του μητρικού ιδρύματος. Το δε πλαίσιο αξιολόγησης και πιστοποίησης των προγραμμάτων σπουδών και των εσωτερικών συστημάτων διασφάλισης ποιότητας των ΝΠΠΕ είναι αντίστοιχο με το ήδη ισχύον για τα κρατικά ΑΕΙ σύστημα. Συνεπώς, εφόσον στον νόμο προβλέπεται η απαιτούμενη για τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου σπουδών άσκηση συστηματικού ελέγχου της ανώτατης εκπαίδευσης, είναι αβάσιμοι οι λόγοι ότι ο νόμος δεν αποτελεί ένα ισοδύναμο προς τις απαιτήσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος πλαίσιο κανόνων για την εξασφάλιση του αποτελεσματικού ελέγχου του επιπέδου της παρεχόμενης εκπαίδευσης, ότι υποβαθμίζονται οι εγγυήσεις παροχής σπουδών υψηλής ποιοτικής στάθμης, καθώς και ότι οι εγγυήσεις ακαδημαϊκής ελευθερίας και αξιοκρατικής εξέλιξης των καθηγητών των ΝΠΠΕ δεν είναι αντίστοιχες με εκείνες που προβλέπει το Σύνταγμα για τους καθηγητές των ελληνικών ΑΕΙ, με αποτέλεσμα να υποβαθμίζεται το κύρος του δημοσίου πανεπιστημίου, προς όφελος ιδιωτικών συμφερόντων, κατά παράβαση της αρχής της αναλογικότητας (ΣτΕ Ολ. 1919-20/2025).
Β. Το προβλεπόμενο σύστημα εισαγωγής σπουδαστών στα ΝΠΠΕ δεν αντίκειται στις αρχές της ισότητας και τη αξιοκρατίας, διότι ο κοινός νομοθέτης δεν κωλύεται από τις διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος να θεσπίσει μικτό σύστημα εισαγωγής στα ΝΠΠΕ, τα δε κριτήρια επιλογής, εισαγωγής, αξιολόγησης και αποφοίτησης και οι σχετικοί κανονισμοί αποτελούν αντικείμενο ελέγχου κατά την αδειοδότηση του παραρτήματος και είναι συμβατά με τον σκοπό της παροχής ανώτατης εκπαίδευσης με σεβασμό στην αρχή της αξιοκρατίας (ΣτΕ Ολ. 1919/2025).
Γ. Δεν αντίκειται στο άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος η παρεχόμενη νομοθετική εξουσιοδότηση προς την ΕΘ.Α.Α.Ε. να καθορίσει τα επιμέρους κριτήρια, τους δείκτες και τις προϋποθέσεις, που πρέπει να πληροί κάθε παράρτημα για την αξιολόγηση και πιστοποίησή του, διότι είναι ειδική και ορισμένη, η δε περαιτέρω εξειδίκευση των επιμέρους κριτηρίων και δεικτών αποτελεί ειδικότερο θέμα (ΣτΕ Ολ. 1920/2025).
Δ. Αβάσιμος ο λόγος ότι δεν εξασφαλίζεται ο μη κερδοσκοπικός χαρακτήρας των ΝΠΠΕ, διότι στον νόμο προβλέπεται μηχανισμός ελέγχου και εποπτείας της τήρησης της εν λόγω απαίτησης περί μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα των ΝΠΠΕ, ο οποίος συνίσταται, αφενός στην απαγόρευση διανομής εσόδων και, αφετέρου, στην άσκηση της σχετικής εποπτικής, ελεγκτικής και κυρωτικής αρμοδιότητας (ΣτΕ Ολ. 1920/2025).
Ε. Δοθέντος ότι, κατά τον νόμο, το μητρικό ίδρυμα ελέγχει την ακαδημαϊκή διοίκηση και εγγυάται την ορθή τήρηση των ακαδημαϊκών προτύπων, ενώ ελέγχει το παράρτημα μέσω της συμμετοχής του με απόλυτη πλειοψηφία στο κεφάλαιο και στα όργανα διοίκησης αυτού ή μέσω εκπαιδευτικής συμφωνίας, το δε Διοικητικό Συμβούλιο που αποτελεί το όργανο διοίκησης του παραρτήματος εγκρίνεται από το μητρικό ίδρυμα, είναι απορριπτέος ο λόγος ότι δεν εξασφαλίζεται ο έλεγχος του μητρικού ιδρύματος επί του παραρτήματος ως προς τον τρόπο παροχής εκπαίδευσης (ΣτΕ Ολ. 1920/2025).
